Referendum: Alle wetenschappelijke publicaties

[Henk Elegeert]

REPLY TO: D66 at nic.surfnet.nl

"Dr. Marc-Alexander Fluks" wrote:
>
> REPLY TO: D66 at nic.surfnet.nl
[..]

>  Je zou haast zeggen: daar moet toch iets voor ons bijzitten...

"hybride democratie" ?

http://www.binnenlandsbestuur.nl/archief/1998.50/OOPSTEL_50.html

"
    BB Archief
    Bron: Binnenlands Bestuur, 1998 nummer 50, 11-12-1998

    Identiteitscrises bij interactieve beleidsvorming

    - Jurian Edelenbos en RenÈ Monnikhof -

    Interactieve beleidsvorming stort politici, ambtenaren, burgers en
belangengroepen soms in een
    zware identiteitscrisis. In interactieve beleidsprocessen wordt van
hen een volstrekt andere rol
    verwacht dan zij gewend waren. De Delftse wetenschappers Jurian
Edelenbos en RenÈ
    Monnikhof analyseren dit rolconflict op basis van de ervaringen met
interactieve beleidsvorming
    in acht gemeenten. Dit stuk is een bewerking van een hoofdstuk uit
het boek 'Spanning in
    Interactie', dat maandag 14 december verschijnt.

    Interactieve beleidsvorming is een poging om burgers en andere
belanghebbenden een meer directe invloed
    te geven op overheidsbeleid, in een vroeg stadium van de
beleidsproductie. Dit leidt tot een nieuw soort
    democratie, die niet puur het karakter draagt van de bestaande
vertegenwoordigende democratie, maar ook
    niet dat van een directe democratie. In de beleidspraktijk zullen
vormen van directe en vertegenwoordigende
    democratie elkaar vaak aanvullen. Zo'n mengvorm van directe en
indirecte democratie zouden we een
    hybride democratie kunnen noemen.
    In een hybride democratie zullen zowel bestuurders, politici,
ambtenaren als burgers zich anders moeten
    opstellen dan voorheen. In onderlinge wisselwerking meten de
verschillende deelnemers zich nieuwe rollen
    aan. In de praktijk is te constateren dat dit allerlei
aanloopproblemen oplevert.
    Vooral raadsleden zijn nog erg op zoek naar hun nieuwe rol, zo
blijkt uit de acht praktijkvoorbeelden in het
    boek 'Spanning in Interactie'. (Het betreft projecten in de
gemeenten Zeewolde, Amsterdam, Leerdam,
    Enschede, Dordrecht, Rotterdam, De Bilt en Wijchen). In essentie
laat deze zoektocht zich herleiden tot
    twee vragen. WannÈÈr treed je op: is dat aan het begin, tussentijds
en/of aan het eind van het interactieve
    proces? En hÛe treed je op: actief of passief, als politicus of als
burger, maatgevend of toetsend?
    Daarbij bestaat soms de vrees dat het primaat van de politiek wordt
aangetast. Nergens blijkt echter uit de
    praktijkvoorbeelden dat burgers het primaat van de politiek ter
discussie willen stellen. Wel laten de cases
    zien dat dit primaat een andere invulling krijgt.
    Bij interactieve beleidsvorming worden raadsleden nadrukkelijker
aangesproken op hun rol als
    volksvertegenwoordiger. Om die reden wordt ook een actieve
betrokkenheid van raadsleden tijdens het
    proces op prijs gesteld. Deze actieve betrokkenheid is natuurlijk
niet afdwingbaar. In de praktijk zien we dat
    raadsleden op drie verschillende manieren positie kiezen.
    Ten eerste zijn er raadsleden die er voor kiezen niet actief
betrokken te zijn in het proces. Zij zijn bang al in
    een vroegtijdig stadium tot standpunten te worden gedwongen. De
tweede positiekeuze staat hier lijnrecht
    tegenover en kenmerkt zich van meet af aan door een actieve
betrokkenheid. Juist door actief betrokken te
    zijn, willen deze raadsleden te weten komen welke motieven, belangen
en overwegingen onder burgers een
    rol spelen. Het levert informatie op die kan helpen betere
afwegingen te maken. Ten derde zijn er
    raadsleden die wel blijk geven van betrokkenheid bij het
interactieve proces door aanwezig te zijn op
    bijeenkomsten, maar die hun inbreng beperken tot het stellen van een
enkele vraag.
    De positiekeuzes die raadsleden voor zichzelf maken, vertalen zich
ook in verwachtingen over de
    besluitvorming. 'Kun je', zo vragen raadsleden zich af, 'als je
actief betrokken bent geweest bij het
    interactieve proces, nog wel met een stofkam door de voorstellen of
moet je volstaan met het toetsen van
    randvoorwaarden?'
    PotentiÎle rolconflicten doen zich voor in de verhouding met de
fractie. Een actieve deelname aan het
    interactieve proces zou de manoeuvreerruimte van de fractie kunnen
beperken. Ook in de relatie met het
    College kunnen zich rolconflicten voordoen, wanneer de fractie op
voorhand het College steunt zonder dat
    duidelijk is wat het Collegestandpunt zal zijn. Bovendien wil het
College soms niet dat raadsleden actief
    meedoen, omdat het een ongeschreven regel is dat het bestuur eerder
handelt dan de raad. Als raadsleden
    meedoen, worden bestuurders gedwongen ook actief aan het
interactieve beleidsproces deel te nemen.

    De bevoorrechte bestuurder
    Bestuurders gaan nogal verschillend om met hun nieuwe rol. In
Leerdam (waar het ging om de herinrichting
    van een plein) kregen burgers alle ruimte om binnen de gestelde
randvoorwaarden met een eigen plan te
    komen. De wethouder gaf bij voorbaat aan dat hij, als men het
gezamenlijk eens werd, zich voor dit plan
    hard wilde maken in het College en de raad. Een dergelijke loyale
opstelling zagen we ook in Enschede
    (herinrichting van het centrum).
    Zeewolde (integraal veiligheidsbeleid) liet een andere rolopvatting
van bestuurders zien. Hier namen
    bestuurders actief deel aan het interactieve beleidsproces. Het
voordeel van deze opstelling is dat zij zowel
    de voor hen relevante beleidsvragen kunnen stellen, als informatie
kunnen geven over de financiÎle of
    politieke haalbaarheid van bepaalde oplossingen. In De Bilt
(ontwikkeling structuurvisie) daarentegen viel op
    dat bestuurders zich weinig lieten zien tijdens het interactieve
proces, maar vanaf de zijlijn wel een grote
    invloed uitoefenden op het proces en de inhoud.
    Een nieuwe rolopvatting is niet elke bestuurder direct op het lijf
geschreven. Met name in de fase van de
    voorbereiding van de besluitvorming willen bestuurders nogal eens
terugvallen in hun oude rol door achter
    gesloten deuren de raadsvoordracht te willen voorbereiden.
Bestuurders realiseren zich nog onvoldoende
    dat deelnemers aan het interactieve proces verwachten dat de
resultaten doorklinken in de besluitvorming.
    Het gaat er niet om alleen de eigen voorkeur over het voetlicht te
brengen, maar ook te verantwoorden
    waarom andere oplossingen niet zijn overgenomen.

    De pendelende ambtenaar
    Ambtenaren hebben het vaak moeilijk met interactieve beleidsvorming,
zo blijkt uit diverse voorbeelden. In
    de beginfase van het interactieve proces domineren de scepsis en de
argwaan. Ze vrezen extra werkdruk,
    ze vinden dat burgers er onvoldoende verstand van hebben, ze denken
dat het proces de inhoud gaat
    domineren of ze zijn van mening dat ze allang interactief bezig
zijn. Het ging toch goed op de oude manier,
    waarom moet het allemaal anders?
    In het interactieve proces wordt veel van ambtenaren gevergd; vooral
h™n rol is aan ingrijpende
    veranderingen onderhevig. Niet langer tellen zozeer de eigen
inhoudelijke kennis en expertise, maar moeten
    ambtenaren vooral actie ondernemen om de kennis en expertise onder
de burgers te activeren. Ook
    moeten ambtenaren proberen hun kennis met die van de burgers te
verbinden. De ambtenaar is vooral
    kennismakelaar. Dat vraagt om nieuwe houdingen: het anders omgaan
met de eigen kennisvoorsprong, het
    overbruggen van informatieverschillen, een grotere inzet van
communicatieve vaardigheden en een meer
    generalistische opstelling.
    De cases in het boek illustreren daarnaast dat ambtenaren in de fase
van het verkennen van oplossingen
    verschillende benaderingen hanteren. In Enschede bijvoorbeeld gaven
ambtenaren en externe deskundigen
    telkens een voorzet die deelnemers aan het interactieve proces van
commentaar voorzagen. In Leerdam
    namen de burgers daarentegen iedere keer het initiatief. In andere
gemeenten zagen we een
    terughoudender opstelling van ambtenaren. Zij traden meer op als
vraagbaak door op verzoek informatie te
    geven over de financiÎle haalbaarheid of uitvoerbaarheid van
plannen, staand beleid of de relatie met lopende
    projecten. Met name daar waar ambtenaren (of externe deskundigen) te
sterk hun eigen stempel willen
    drukken op de inhoud en de uitkomsten van het proces sturen, roept
dit conflicten op (Zeewolde, Enschede
    en De Bilt).
    Een tweede ingrijpende verandering betreft de omvang van het
speelveld. In de traditionele politieke cultuur
    vond het overleg tussen ambtenaren en bestuurders achter gesloten
deuren plaats. Dit 'veilige wereldje'
    wordt opengebroken bij interactieve beleidsvorming. De ambtenaar is
niet alleen dienstbaar aan het
    bestuur, maar ook aan de burgers. Deze 'dubbele dienstbaarheid'
plaatst de ambtenaar voor moeilijkheden
    als hij te maken krijgt met tegenstrijdige wensen. Maar het
interactieve proces biedt ambtenaren ook
    kansen. Door het proces komt veel informatie vrij die de ambtenaar
naar hartelust kan gebruiken om
    beleidsvoorstellen te schrijven. Het kan echter wel voor de nodige
problemen zorgen als deze voorstellen
    zich niet meer goed verhouden tot de gewenste resultaten van de
burgers of van het bestuur.

    Het enthousiasme van de burger
    Ook burgers zullen van rol moeten veranderen binnen interactieve
beleidsvorming. Het gaat niet meer om
    het opsporen van zwakke plekken in beleidsvoorstellen en het
schrijven van een vlammende inspraakreactie
    of bezwaarschrift. Het gaat nu om het leveren van ideeÎn en het
constructief bijdragen aan het ontwikkelen
    van beleid. De praktijkvoorbeelden laten zien dat het enthousiasme
van burgers en georganiseerde
    belanghebbenden het grootst is in de fase van het in kaart brengen
van de problemen en het zoeken naar
    oplossingen hiervoor. Vaak worden ze in de fase van de voorbereiding
van de besluitvorming vergeten, zoals
    in de gemeente De Bilt te zien was. Om zicht en grip te houden op
het proces en de inhoud dwongen
    deelnemers de instelling van een zogenaamde 'klankbordgroep' af.
Essentieel voor het enthousiasme van
    burgers is de doorwerking van hun bijdrage. Die moet zichtbaar
terugkomen in de besluitvorming, anders
    trekken burgers zich weer snel terug op de oude barricaden van
bezwaar en beroep.

    De ellebogen van de belangengroepen
    Interactieve beleidsvorming brengt voor georganiseerde
belangengroepen met zich mee, dat zij hun plaats
    aan de vergadertafel moeten delen met (andere) belanghebbende
burgers. Belangengroepen reageren
    hierop vaak negatief. Ze weigeren deel te nemen aan interactieve
beleidsvorming, of verlangen een
    bevoorrechte behandeling binnen of buiten het interactieve proces.
Het kost dus vaak moeite om hen aan
    tafel te laten aanschuiven. Maar zijn ze eenmaal overtuigd van het
nut, dan zijn ze bereid om hun belangen
    goed toe te lichten, zo leert onder andere de ervaring in De Bilt.
Toch is dit slechts de helft van het verhaal.
    Het voorbeeld van De Bilt leert ook dat het vaak nog niet lukt om
marktpartijen bij het interactieve proces in
    te schakelen, ook al staat of valt de status van de voorstellen met
hun inbreng.
    Een probleem vormt de rol van meebetalende belangengroepen in
interactieve processen: ondernemers die
    medefinanciers zijn van de herinrichting van een plein of
stadscentrum (Leerdam en Enschede). Het streven
    om alle deelnemers aan een interactief proces een gelijkwaardige
positie te geven, is in zo'n geval moeilijk
    vol te houden. De financiÎle afspraken kunnen best binnenskamers
worden gemaakt, maar ze moeten wel
    tijdig worden ingebracht in het interactieve proces. Maar dit
gebeurt bepaald niet altijd, zoals het
    Enschedese voorbeeld liet zien.
    Interactieve beleidsvorming noodzaakt, kortom ,tot een heroriÎntatie
op de rol van alle deelnemers in het
    interactieve proces. Vaak blijft deze heroriÎntatie echter
onbesproken, wat de verkeerde verwachtingen en
    grote spanningen kan oproepen. Het is zaak vÛÛr de start van een
interactief beleidsproces helderheid te
    verschaffen over ieders rol om zo teleurstelling en frustratie te
voorkomen. Een soepele integratie van
    interactieve beleidsvorming in het bestaande stelsel van
vertegenwoordigende democratie vereist van de
    vele deelnemers grote stuurmanskunst.

    Tekening: Nicolette Wever

    Spanning in Interactie. Een analyse van interactief beleid in lokale
democratie, onder redactie van Jurian
    Edelenbos en RenÈ Monnikhof, ISBN 90-6473-361-9, Uitgeverij
Instituut voor Publiek en Politiek,
    Amsterdam, 1998.
"

**********
Dit bericht is verzonden via de informele D66 discussielijst (D66 at nic.surfnet.nl).
Aanmelden: stuur een email naar LISTSERV at nic.surfnet.nl met in het tekstveld alleen: SUBSCRIBE D66
Afmelden: stuur een email naar LISTSERV at nic.surfnet.nl met in het tekstveld alleen: SIGNOFF D66
Het on-line archief is te vinden op: http://listserv.surfnet.nl/archives/d66.html
**********