De ambtenaar

[Mark Giebels]

Arjan Stoffels wrote:

> De controle van ambtenaren door politici is niet sluitend en zal dat ook
> nooit worden, simpelweg door het feit dat dat fysiek en inhoudelijk
> onmogelijk is.

Dat ben ik met Arjan eens. We zullen moeten erkennen dat de vierde macht er
is en de bevoegdheden en plichten daarop aanpassen. Reussing schreef
hierover in 1996 een proefschrift aan de Universiteit Twente. Zijn voorstel
is om het gemeentelijk ambtelijk apparaat als zelfstandige constitutionele
macht te erkennen door de ambtenaren bij wet uitvoerende
beslissingsbevoegdheden te geven. Daaraan koppelt hij de
verantwoordingsplicht aan de volksvertegenwoordiging. Zijn onderzoek richt
zich op de lokale overheden, maar hij ziet geen grote bezwaren om deze
uitbreiding van de constitutionele machten ook voor de provincies en het
rijk in te voeren.

Reussing:

'Veel burgers hebben het idee dat de bureaucratie tamelijk eigenmachtig haar
gang gaat, amper gecontroleerd door al dan niet zwakke bestuurders die komen
en gaan. En dat beeld klopt. De ambtenarij is inderdaad een belangrijke
machtsfactor in de staat'.

Het probleem is dat de positie van de ambtenarij slecht is geregeld. 'Er is
een discrepantie tussen de wettelijke regels en de alledaagse praktijk.
Formeel liggen de uitvoerende bevoegdheden en verantwoordelijkheden bij de
bestuurders, maar in de praktijk kunnen die dat niet waarmaken. De
feitelijke macht blijkt vaak te liggen bij ambtenaren die veel uitvoerende
bevoegdheden zelfstandig uitvoeren. Hoewel de meeste ambtenaren loyaal hun
werk doen, moet je die situatie beter regelen', aldus Reussing.

Het onderzoek in de vier gemeenten bevestigt de kloof tussen leven en leer.
Hoewel gemeenteambtenaren formeel ondergeschikt zijn aan hun politieke
bazen, blijken ze in de praktijk vaak erg zelfstandig te opereren. Daardoor
dragen bestuurders formele verantwoordelijkheid voor uitvoerend beleid waar
ze in de praktijk vaak nauwelijks van op de hoogte zijn.

Dan nog een zeer actuele affaire die hij in zijn proefschrift beschrijft:

Zo ontstaat wat Reussing het 'verantwoordelijkheidsgat' heeft gedoopt: als
zaken in de huidige situatie fout lopen, kunnen bestuurders en ambtenaren
elkaar gemakkelijk de schuld toeschuiven. 'Talloze grote en kleine affaires
getuigen daarvan, zoals de kwestie rond de gemeentelijke kredietbank in
Zwolle, waar ambtenaren op eigen houtje risicovolle investeringen pleegden
zonder daarover aan bestuurders te rapporteren', zegt Reussing.

Een bijkomend probleem is het feit dat gemeentelijke ambtenaren - mede als
gevolg van het toenemende bedrijfsmatige denken bij gemeenten - steeds meer
behandeld worden als 'gewone werknemers'. Met hun ambtenarenstatus brokkelen
daardoor ook hun traditionele 'bureaucratische waarden' af, zoals de
verknochtheid aan de publieke zaak. Daarnaast is de ambtelijke moraal
volgens Reussing nog altijd meer gebaseerd op 'loyaliteit'
(ondergeschiktheid) dan op 'integriteit' (eigen verantwoordelijkheid).

Tegenover deze onmiskenbare versterking van de ambtelijke positie stelt
Reussing ook beperkingen. Beleidsbeslissingen blijven een zaak van
gemeenteraad en college van B&W. En omdat verantwoordelijkheid ook politieke
aanspreekbaarheid veronderstelt, moet er een directe verantwoordingsplicht
voor ambtenaren zijn aan de raad, zij het beperkt tot het geven van
'inlichtingen' over het ambtelijk aandeel in gevoerd beleid.

Reussing: 'Ik zeg eigenlijk: leg de uitvoerende bevoegdheden waar ze al
liggen, en ken ze formeel toe aan het ambtelijk apparaat. Dan is dat
apparaat ook verantwoordelijk en op de uitoefening van bevoegdheden te
controleren. Dat is geen legitimatie van de praktijk, maar een
verduidelijking. Ik maak de ambtenaren ook niet machtiger dan ze al zijn,
want tegenover bevoegdheden staan verantwoordelijkheid en controle.'


--
Mark Giebels

E-mail:  m.m.t.giebels at wb.utwente.nl
URL:  http://www.wb.utwente.nl/~mark/