[D66] Terugkijken: Een jaar Nederlandse aanpak (Wuhan Coronavirus 2019-nCoV #566)

[Dr. Marc-Alexander Fluks]

Bron:   De Groene Amsterdammer #7
Datum:  17 februari 2021
Auteur: Jop de Vrieze
URL:    
https://www.groene.nl/artikel/we-moeten-een-coronageneraal-hebben


Het jaar van corona: De Nederlandse aanpak
------------------------------------------
'We moeten een coronageneraal hebben'

Eind februari 2020 was het coronavirus officieel in Nederland. Hoe kan 
het dat we een jaar later nog steeds worstelen met de aanpak van het 
virus en de crisis die het veroorzaakt? Wat leert dit ons over onszelf?

Als Angela Vos in februari 2020 op de bank de Twitter-berichten over het 
naderende coronavirus leest, ergert ze zich groen en geel. 'We zijn er 
niet klaar voor', is de strekking van verschillende alarmerende tweets. 
Hoezo niet klaar voor? denkt ze. Dat is toch ons werk?

Zelf werkt Vos als teamleider bij GGD Gelderland-Midden en ook binnen 
haar eigen GGD werken mensen die al jaren waarschuwen voor een dergelijk 
virus dat van dier op mens kon overspringen en zich vervolgens in rap 
tempo zou verspreiden. Vos begon halverwege de jaren negentig als 
jeugdwerker, was een tijdje raadslid en behaalde in 2010 een master in 
publieke gezondheid. Sinds een paar jaar adviseert ze de regionale 
beleidsmakers op basis van de epidemiologische situatie en de meest 
actuele kennis over het virus en welk gedrag besmetting kan voorkomen.

Het zal vanaf dat moment op de bank niet lang meer duren voor Vos' 
irritatie omslaat in frustratie. Bij het zien van de berichten over het 
tekort aan mondkapjes vraagt ze zich af wie daar dan over gaat. Ze 
springt al snel bij op de infectieziektentelefoon in haar regio. 'We 
werkten door op een zaterdagavond en ik kreeg alle meldingen mee die 
binnenkwamen. Toen realiseerde ik me dat het echt eng was.' Half maart 
raakt een goede kennis van haar, 49, besmet. Ze ontwikkelt eerst milde 
klachten maar takelt dan plots snel af. 'Ze had 'onderliggend lijden' 
maar daar had ze mee leren leven', zegt Vos. 'Toen ze overleden was, zei 
ik tegen een vriend dat ik me kapot zou werken om het virus te stoppen.' 
Vos is in die fase niet als enige onaangenaam verrast door het 
onvermogen van Nederland om adequaat op het oprukkende virus te 
reageren. Ook de communicatie van het RIVM aan de vooravond van de 
eerste golf is nog vol vertrouwen: zowel via sociale en traditionele 
media als tijdens een bijeenkomst met publiek op 21 februari bij de 
Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen is de boodschap: we 
zijn voorbereid.

Het Nederlandse zelfvertrouwen is niet ongegrond. Op de in oktober 2019 
verschenen Global Health Security Index die in kaart bracht hoe goed 
landen waren voorbereid op een pandemie, staat Nederland derde, achter 
de Verenigde Staten en Groot-Brittannie. De index is opgesteld door 
onder meer het Amerikaanse Johns Hopkins Center for Health Security en 
de onderzoeksafdeling van tijdschrift The Economist. Op het gebied van 
preventie, detectie en rapportage, reactievermogen, de kwaliteit van het 
gezondheidszorgsysteem, naleving van internationale afspraken en risico 
op uitbraken scoort Nederland 75 van de 100 punten. Een andere, eveneens 
in 2019 verschenen 'epidemieparaatheidsindex' plaatst Nederland (net als 
vrijwel heel Europa) ook in de categorie 'best voorbereid'.

De opstellers van de Global Health Security Index blijken profetisch te 
zijn geweest in hun waarschuwing dat niemand echt goed voorbereid was, 
dat een groot deel van de wereld een zich snel verspreidend virus niet 
aan zou kunnen en dat politieke en sociale factoren een goede respons in 
de weg zouden kunnen staan. Maar dat juist veel van de 'toplanden' 
waaronder Nederland het zo zwaar zouden gaan krijgen, dat hadden ze niet 
voorzien.

Waar in de eerste maanden overrompeling nog als legitiem excuus kon 
worden aangewend, is een jaar later duidelijk dat ook al lerend en 
improviserend de voormalige voorbeeldlanden zich niet hebben kunnen 
herpakken. Het Lowy Institute, een Australische denktank, stelde recent 
een andere ranglijst op, gebaseerd op met name aantallen besmettingen en 
doden veroorzaakt door het coronavirus per hoofd van de bevolking. 
Nederland staat op het moment van schrijven op plaats 75. En daar waar 
landen met een relatief hoge sterfte de eerste maanden nog konden wijzen 
op de relatief zware economische klap door de lockdowns elders, is dat 
argument moeilijk houdbaar gebleken: proactief reagerende landen hebben 
over het algemeen juist minder economische schade geleden.

Waarom heeft Nederland het in deze pandemie zo moeilijk en waarom 
worstelt het zo goed georganiseerde en voorbereide land een jaar later 
nog altijd met het controleren van het virus en in toenemende mate met 
een deel van de eigen bevolking? Wat vertelt deze worsteling ons over de 
Nederlandse crisisrespons en welke lessen kunnen er al getrokken worden?

Tijdens de voorjaarscoronagolf is crisisexpert Arjen Boin nog 
vergevingsgezind richting de Nederlandse overheid. Verschillende 
politicologische collega's aan de Universiteit Leiden ontwaren in die 
tijd al politieke motieven achter de Nederlandse strategie, 'maar ik ben 
ook wel gewend dat zij overal politiek in zien', zegt hij. Zelf vindt de 
hoogleraar publieke instituties en openbaar bestuur en eigenaar van 
Crisisplan BV (adviesbedrijf in crisismanagement) de aanpak wel bij 
Nederland passen. En hij kijkt vooral naar de functionaliteit. 'Ik ga 
ervan uit dat nationale gezagsdragers wel een crisis kunnen managen.'

Het is de fase waarin Mark Rutte tijdens zijn beroemde speech de term 
'maximaal controleren' introduceert: 'We proberen met maatregelen de 
piek in het aantal besmettingen af te vlakken en uit te smeren over een 
langere periode.' In het kader daarvan legt Rutte uit dat 'een groot 
deel van de Nederlandse bevolking met het virus besmet zal raken' en 
'dat we in afwachting van een vaccin of medicijn de verspreiding van het 
virus kunnen afremmen en tegelijkertijd gecontroleerd groepsimmuniteit 
op kunnen bouwen'.

Met name die term groepsimmuniteit resoneert en ondanks de overwegend 
lovende reacties op de speech volgt er een pittige discussie. Het 
geschetste scenario, zo bevestigt viroloog en OMT-lid Marion Koopmans de 
volgende dag in Nieuwsuur, houdt namelijk in dat er door het toelaten 
van verspreiding mogelijk veertig- tot tachtigduizend doden kunnen gaan 
vallen. Het woord 'groepsimmuniteit' gaat in de ban, maar het beleid 
blijft ongewijzigd. Zoals valt te lezen in de powerpointpresentatie van 
Jaap van Dissel tijdens de Catshuis-sessie op 22 maart en de technische 
briefing van de Tweede Kamer op 25 maart: 'Opbouw groepsimmuniteit 
waardoor versterking effect interventies, tot vaccin beschikbaar komt.' 
Op 20 mei nog bespreekt Van Dissel tijdens de technische briefing een 
Amerikaanse publicatie in Science die volgens hem 'het belang aantoont 
van het opbouwen van die groepsimmuniteit en het effect daarvan op de 
circulatie van het virus'.

In die fase is de heersende gedachte: het virus een klein beetje laten 
circuleren, zodat de zorg het nog net aankan, levert meer vrijheid en 
minder economische schade op dan 'zo veel mogelijk onderdrukken' zoals 
een aantal Aziatische landen meteen al poogt. Met het beschermen van de 
kwetsbaren en het overeind houden van de zorg als centrale pijlers zal 
de rest van de maatschappij zo veel mogelijk worden ontzien, is de 
verwachting.

Inmiddels heeft het er alle schijn van dat het andersom is: zo veel 
mogelijk onderdrukken gaat gepaard met sneller ingrijpen waardoor de 
kans afneemt dat er meer grootschalige, zwaardere maatregelen nodig 
zijn. Juist een beleid van later ingrijpen en eerder versoepelen gaat 
gepaard met snellere opflakkeringen van het virus die moeilijker onder 
controle te krijgen zijn - met als gevolg dat de maatschappij langzaam 
uitgeput raakt.

Daarbij blijkt het afschermen van kwetsbaren bij een hoge circulatie 
schier onmogelijk en de ingrepen die nodig zijn om de zorg niet te laten 
overstromen hakken er alsnog keihard in. Landen als China, Zuid-Korea, 
Taiwan en ook Australie en Nieuw-Zeeland laten zien dat maximaal 
onderdrukken een minder grote last op de schouders van de bevolking legt 
- waarbij wel moet gezegd dat constante alertheid en lokaal streng 
ingrijpen nodig blijven.

Het 'maximaal controleren' van Rutte wordt in de praktijk 'maximaal 
laveren'. De contouren hiervan zijn tegen het einde van de eerste golf 
al zichtbaar: de groepsimmuniteitscijfers vallen allesbehalve mee, er 
rijzen twijfels over de duur van de immuniteit en de mate waarin die de 
verspreiding stopt. En zelfs al zou wie besmet is geweest wel relatief 
lang immuun blijven, dan lijkt van een snellere exit door 
immuniteitsopbouw zonder de zorg te overspoelen ook al geen sprake. 
Modelleur Luc Coffeng (niet betrokken bij het OMT) ziet het in zijn 
berekeningen al in april: 'Ik dacht letterlijk holy fuck, dat gaat nog 
jaren duren voor de maatregelen helemaal opgeheven kunnen worden zonder 
vaccin.'

Aan de andere kant is er het positieve aspect van die eerste golf: 
hoewel er een gedeeltelijke, 'intelligente lockdown' werd ingezet, nam 
het aantal besmettingen aan het eind van het voorjaar razendsnel af. De 
schrik zat er zo goed in dat burgers zich extreem goed aan de 
maatregelen hielden, zegt crisisexpert Boin - maar dat had een ongewenst 
bijeffect. 'Ik denk dat Rutte en De Jonge en consorten dachten dat zij 
dat gedaan hadden. Ze hebben zichzelf wijsgemaakt dat ze het fantastisch 
hebben gedaan en dat ze het bij een volgende golf gewoon weer konden 
doen.'

Het zelfvertrouwen wordt verder gevoed doordat Nederland richting zomer 
wel degelijk stappen heeft gezet in de coronabestrijding. De 
testcapaciteit wordt eindelijk dusdanig opgevoerd dat iedereen die met 
klachten en uiteindelijk ook iedereen die zonder klachten uit bron- en 
contactonderzoek naar voren komt zich kan laten testen. De GGD'en stomen 
een leger aan bron- en contactonderzoekers klaar en in de zorg is er 
geen tekort meer aan beschermingsmiddelen zoals mondneusmaskers - al is 
er nog wel weerstand bij het RIVM tegen het breed inzetten ervan. Het 
optimisme overheerst: we laten ons niet meer verrassen. 
Gezondheidszorgminister Hugo de Jonge spreekt ambitieus over het 
'uittrappen van brandjes' voor ze groter kunnen worden, ook het OMT en 
het RIVM reppen over 'indammen'.

Toch blijven er ook twijfels en vragen: wanneer er daadwerkelijk een 
strategiewijziging heeft plaatsgevonden, waarom licht het kabinet die 
dan niet formeel toe? En als ze nu echt willen indammen, waarom is het 
grensbeleid zo soepel en geldt bijvoorbeeld bij het bron- en 
contactonderzoek alleen vijftien minuten aaneengesloten als 'nauw 
contact'? Bovendien: waarom blijven de verantwoordelijke politici steeds 
maar om de hete brij heen draaien wanneer ze over de strategie bevraagd 
worden?

Tijdens de persconferentie van het kabinet eind juni valt Angela Vos 
bijna letterlijk van haar bank. Nederland, zo hoort ze premier Rutte 
zeggen, kan in de zomer gewoon op vakantie. Ze snapt de behoefte wel, 
iedereen heeft het zwaar gehad de afgelopen maanden. Zelf is ze ook 
moeder van een zeventienjarige, buiten kantoortijd is ze zangeres en 
staat ze normaal elk weekend te zingen in een kroeg waar mensen elkaar 
om de nek vallen. Ze houdt ook enorm van vakantie, van crossen door 
Europa. 'Maar nu kon het even niet. Nu moesten we doorpakken.'

Op het moment dat het bron- en contactonderzoek eindelijk op stoom komt, 
is het aantal nieuwe gevallen per dag eigenlijk al weer te hoog. En 
wanneer het aantal besmettingen in de nazomer verder oploopt onder 
jongeren, grijpt het kabinet nauwelijks in, waardoor de vrees van Vos 
bewaarheid wordt: in Rotterdam en Amsterdam schalen de GGD'en het bron- 
en contactonderzoek in augustus alweer af, niet veel later volgen andere 
regio's. 'In fase 1 brengen we van elke besmetting het hele netwerk in 
kaart. Dat is net recherchewerk. Maar doordat sommige mensen zich totaal 
niet meer aan de maatregelen hielden, kregen ook wij al snel personen 
met vijftig tot honderd contacten. Dat was niet meer te doen.'

De buffer die bron- en contactonderzoek biedt in het remmen van de 
verspreiding valt al voor de herfst grotendeels weg. Op dat moment is 
het wachten op ingrijpende maatregelen om het aantal contacten terug te 
brengen. En dat zal een fikse uitdaging blijken, want daar waar het 
kabinet en zijn adviseurs veel hebben geleerd over het virus en de 
verspreiding ervan, heeft ook de maatschappij 'geleerd', zegt Boin. 'De 
oude boodschap werkte niet meer, de schrik was weg. Daar heeft het 
kabinet zich niet op aangepast dan krijg je een doom loop.'

Tijdens de persconferenties doen Rutte en De Jonge verwoede maar 
krachteloze pogingen om de bevolking zich weer even goed aan 'de 
maatregelen' te laten houden als in het voorjaar. Maar dat soort 
instrumentele communicatie raakt na verloop van tijd uitgewerkt, zegt 
Renata Verloop, die als communicatiedeskundige veel voor overheden heeft 
gewerkt en nu orde probeert te scheppen in alle coronacommunicatie. 'Op 
een gegeven moment moet je veel meer gaan communiceren over het proces 
waarin we zitten, hoe we erdoorheen komen. Laten zien dat mensen gezien 
worden.' Overigens stoort Verloop zich ondertussen wel aan de al te 
makkelijke kritiek op 'de communicatie' over corona. 'Communicatie hangt 
altijd samen met beleid en bestuur. Als de regels niet uit te leggen 
zijn of er gaat steeds weer iets mis, dan kun je daar niet tegenop 
communiceren. Zeker na de zomer werd het zo'n wirwar.'

Er treedt maatregelinflatie op: adviezen en restricties die in het 
voorjaar nog behoorlijk werkten, doen dat nu veel minder. Minder mensen 
werken thuis, ze blijven elkaar opzoeken en lijken het afstand houden 
minder serieus te nemen. Het gevolg is een hardnekkige paradox: door de 
toegenomen weerstand tegen de maatregelen ziet het kabinet zich 
genoodzaakt die te verlengen en te verzwaren. Een schokeffect dat de 
impasse moet doorbreken blijft uit, zelfs bij het afkondigen van de 
volledige lockdown half december. Inmiddels, half februari, is er wel 
degelijk sprake van een sterke afname en is de GGD weer in staat om het 
bron- en contactonderzoek volledig uit te voeren, maar is de vrees dat 
de Britse en eventueel andere varianten het gaan overnemen en alsnog 
voor een toename gaan zorgen.

Ondertussen domineren in de media vooral verhalen over een haperende 
vaccinatiecampagne, het datalek bij de GGD, de steeds veranderende 
routekaart en de ellende die ontstaat door de eindeloos voortdurende 
sluitingen en beperkingen.

Dit alles werpt de vraag op hoe het toch komt dat we als een van de 
rijkste landen ter wereld zo slecht in staat zijn deze crisis te 
managen. British Medical Journal publiceerde op 28 januari een artikel 
dat inging op de beperkte voorspellende waarde van de Global Health 
Security Index. De auteurs wijzen op verschillende factoren die de 
opstellers verzuimden mee te wegen, waarvan een deel Nederland inderdaad 
parten lijkt te hebben gespeeld.

Allereerst hield de index geen rekening met de ligging van landen. 
Nederland is geen eiland, klinkt het steeds, en dat is natuurlijk ook 
zo. En Nederland is een 'open economie', zoals premier Rutte in een 
Kamerdebat over de strategie op 7 mei zei, wat elimineren van het virus 
onmogelijk zou maken. Of dat ook echt het argument is geweest betwijfelt 
macro-econoom Daniel Mugge van de Universiteit van Amsterdam. 'Voor het 
hebben van een open economie heb je helemaal niet zoveel menselijk 
contact nodig. Het lijkt veel meer te zitten in het Europese idee van 
open grenzen dan in de economische gevolgen van het sluiten ervan.'

Dat sluit aan op een ander punt dat de auteurs van het BMJ-stuk 
aanhalen: het onvermogen van organisaties als de Europese Unie om de 
aanpak op het continent te coordineren. Het Europees Centrum voor 
Infectieziektebestrijding ECDC vond nauwelijks aansluiting bij overheden 
en hoewel regeringsvertegenwoordigers zo nu en dan wel met elkaar 
belden, was er van enige samenhang in beleid amper sprake. Achter de 
schermen wordt er inmiddels gewerkt om het ECDC en de 
gezondheidsbeveiligingscommissie waarin topambtenaren elkaar ontmoeten 
te gaan versterken en meer invloed te geven, maar voor deze crisis is 
het too little too late. 'Het valt me op hoe ontzettend weinig er 
tijdens deze crisis over de grenzen is gekeken', zegt Xander Koolman, 
hoogleraar gezondheidseconomie aan de Vrije Universiteit in Amsterdam. 
'Het heeft mij lang verwonderd dat het RIVM ondanks alle discussies op 
social media het debat over het virus en de aanpak ervan heeft kunnen 
beheersen. We zijn geen eiland, maar dat hebben media en politiek er wel 
van gemaakt.'

Een volgend kritiekpunt dat de BMJ-auteurs aanhalen is het onvermogen 
van de Health Security Index om de capaciteit van gezondheidssystemen op 
waarde te schatten. In Nederland is de zorg nog altijd relatief goed, 
maar kwamen de grenzen van de marktwerking in de zorg bloot te liggen, 
onder meer door het beperkte aantal ic-bedden en het tekort aan 
zorgpersoneel. 'Alles is efficient gemaakt, het systeem heeft geen vet 
meer op de botten', zegt Marc Bonten, hoogleraar moleculaire 
epidemiologie in het UMC Utrecht en lid van het Outbreak Management 
Team. 'Daarnaast bleken we niet goed in staat om snel op te schalen van 
kwalitatief, kleinschalig naar bulk, wat met name bleek bij het testen.'

En dan waren er nog de GGD'en, die de infrastructuur van publieke 
gezondheid vormen. Omdat elke GGD valt onder een 'veiligheidsregio' - 
waarvan er 25 zijn in Nederland - worden ze betaald uit het budget van 
de gemeenten in die regio. Omdat die gemeenten steeds meer op hun bordje 
kregen, zijn veel GGD'en enorm uitgekleed. In 2016 schatte de Vereniging 
van Nederlandse Gemeenten het budget dat werd uitgetrokken voor 
loonkosten algemene infectieziekten van al die GGD'en samen op dertien 
miljoen euro. 'Er wordt in Nederland veel te weinig ingezet op publieke 
gezondheid, nog geen half procent van het bruto nationaal product', zegt 
Henk Bekedam, specialist volksgezondheid die lang voor de 
Wereldgezondheidsorganisatie werkte.

Bekedam adviseerde afgelopen jaar nog India tijdens de pandemie en 
werkte tijdens de sars-epidemie in China. Mede op basis van wat hij in 
die landen meemaakte stoort hij zich aan de informatiesystemen waarmee 
zorgorganisaties in Nederland moeten werken. Dat er in Nederland nog 
altijd geen centraal elektronisch patientendossier is, is hem een doorn 
in het oog. 'Ik was kortgeleden nog in Zuid-Korea, waar ze werken met 
een geintegreerd gezondheidsinformatiesysteem waar zo'n EPD in past en 
waarin instanties ook veel beter informatie kunnen uitwisselen. Ze 
beveiligen het met een toegewijd, non-stop werkend team.' Daarbij is het 
een probleem dat die GGD'en regionaal georganiseerd zijn en er 
nauwelijks landelijke aansturing is. Ze staan in contact met elkaar via 
de koepel van GGD'en en GHOR's (Geneeskundige Hulpverleningsorganisaties 
in de Regio), GGD-GHOR Nederland, maar dat is een veredelde vergaderclub 
van directeuren die is verworden tot een soort tactisch zenuwcentrum en 
onder meer een belangrijke rol op zich genomen heeft in de 
vaccinatiecampagne - terwijl ze daar helemaal de macht en competentie 
niet voor hebben.

Uit een recent verschenen zeer kritische evaluatie van de Wet 
veiligheidsregio's blijkt dat die regio's nauwelijks samenwerken, 
bovendien niet goed aansluiten op de landelijke structuur en totaal niet 
internationaal gericht zijn. De GHOR, zo concludeert de commissie, is 
door overlap tussen organisaties zelfs overbodig. 'Crisisbeheersing moet 
meer worden vormgegeven vanuit netwerksamenwerking waarbij alle 
crisispartners zo veel mogelijk vanuit eigen verantwoordelijkheden en 
bevoegdheden bijdragen aan crisisbeheersing', schrijven de auteurs van 
de evaluatie.

De publieke gezondheid moeten we volgens Bonten en Bekedam zo verbeteren 
dat de capaciteit hoger is, snel opgeschaald kan worden en ook in 
'vredestijd' beter wordt benut. De GGD'en en andere organisaties kunnen 
dan ook die andere taken zoveel beter uitvoeren, onder meer op het 
gebied van leefstijl en preventie, waarvan we juist gezien hebben dat 
het zo belangrijk is.

De organisatiestructuur is sowieso een kwetsbaarheid van Nederland 
crisisland, verzucht Arjen Boin. Allereerst is het probleem dat onze 
ministeries niet meer de capaciteiten in huis hebben om zelf het heft in 
handen te nemen. Den Haag heeft steeds meer een monitorende en 
coordinerende functie gekregen. Ambtenaren zijn in veel gevallen geen 
specialisten meer op de dossiers die ze beheren - hun specialiteit is 
vergaderen en managen en ze rouleren door de organisatie. 'Die 
ambtenaren zijn ook helemaal niet geselecteerd om dingen te doen, ze 
zijn geselecteerd om over dingen te praten', zegt Boin. 'Als je een 
crisis dood kon praten hadden we haar allang overwonnen in Nederland.'

Die ministeries, zoals VWS, zijn gewend om veel verantwoordelijkheid 
neer te leggen bij de partijen in het veld. Toen de vaccinatiecampagne 
dichterbij kwam en de huisartsen zich opwierpen, vertrouwde minister De 
Jonge daarop. Toen het Pfizer-vaccin als eerste beschikbaar bleek te 
komen, gaven de huisartsen aan hiermee niet uit de voeten te kunnen en 
had de minister een probleem. Grofweg kun je als bestuur in tijden van 
crisis twee dingen doen: optie een is overschakelen op een 
crisisstructuur, zegt Boin. Daarbij centraliseer je de macht en breng je 
het aantal mensen dat mag meepraten terug. Dan kiezen we de mensen die 
namens ons de belangrijkste beslissingen nemen. Na afloop rekenen we af. 
Een crisisorganisatie is georganiseerd in een trechter. Aan het eind van 
die trechter zit de persoon die zich goed laat adviseren en op een 
gegeven moment zegt: 'We gaan naar links of naar rechts.'

Nederland is op papier in een crisisstructuur gegaan, met een 
ministeriele commissie crisisbeheersing, geadviseerd door een Outbreak 
Management Team en een bestuurlijk afstemmingsoverleg, zegt Boin. 'Maar 
in de praktijk hebben we iets anders gedaan: we zetten de bestaande 
processen op steroiden, waardoor we gewoon harder gaan lopen en vaker 
gaan vergaderen.'

We hebben op zondag een Catshuis-beraad, waarbij Rutte en De Jonge een 
selectief gezelschap uitnodigen. Dat is ingesteld als reflectiemoment, 
maar symboliseert volgens Boin alles wat fout is: 'Je hebt dus een 
uitgebreide officiele structuur, maar daarnaast ontstaat er dan een 
achtertuinoverleg waar de echte besluiten vallen.'

'Ik zeg al tijden: we moeten een coronageneraal hebben', zegt 
veldepidemioloog en infectiebestrijdingstrainer Arnold Bosman, die in 
het verleden onder meer bij de GGD en het ECDC werkte. 'Een topambtenaar 
die direct aan de minister rapporteert en boven alle andere betrokken 
organisaties staat.' Die rol wordt nu deels vertolkt door Jaap van 
Dissel, maar dat is geen crisismanager en die heeft zich gedistantieerd 
van alles wat niet biomedisch is. Het is bovendien de vraag of deze 
generaal wel onder het ministerie van VWS zou moeten vallen, want in een 
crisis die alle domeinen treft, is een ander ministerie coordinerend: 
dat van Justitie en Veiligheid.

Zo'n coronageneraal moet drie lijnen overzien, zegt Bosman: strategie, 
tactiek en operationeel. Strategie is bijvoorbeeld het aantal 
besmettingen naar nul brengen, of de curve afvlakken om het aantal 
besmettingen te spreiden. Tactiek gaat om wat je doet in het kader van 
de strategie: de basismaatregelen, het testen en traceren en isoleren, 
vaccinaties. Operationeel gaat bijvoorbeeld over testcapaciteit en de 
logistiek van vaccinaties. 'Nu kwam het steeds niet verder dan 
hink-stap-springen en een steeds weer anders geformuleerde strategie, 
waardoor onvoldoende duidelijk was welke tactische en operationele 
middelen er nodig waren.'

Uiteindelijk komt het bij de aanpak van zo'n crisis voor een groot deel 
aan op het politiek leiderschap, schrijven de auteurs van het 
BMJ-artikel, met als lichtend voorbeeld de Nieuw-Zeelandse premier 
Jacinda Ardern. Centraler gestuurde landen hebben het daarbij 
makkelijker dan niet-centraal gestuurde en Nederland is dus minder 
gecentraliseerd dan het lijkt.

Daarnaast zit het 'm ook in de stijl en aard van de leider van het 
moment. Hoewel premier Rutte, afgaande op de peilingen, nog altijd op 
veel steun kan rekenen onder de kiezers, heeft hij hun geen goede dienst 
bewezen. Wat hij steeds heeft gedaan is dat waar voldoende draagvlak 
voor is, in plaats van dat wat het beste is voor iedereen, om vervolgens 
op basis van resultaat draagvlak te behouden. Wie zijn kinderen steeds 
geeft wat ze willen, houdt ze wel tevreden, maar geeft ze niet wat het 
beste voor hen is. 'Als jij helemaal bovenaan zit en besluiten moet 
nemen en je gaat je dan druk maken over de vraag of ze je nog wel aardig 
vinden, dan ben je eigenlijk niet geschikt als crisismanager', zegt 
Boin. 'Dan verval je in de rol van politicus, en ga je weer een 
compromisje bouwen.'

Op de korte termijn kan zo'n aanpak misschien werken, maar na verloop 
van tijd keert het zich tegen je, legt Boin uit. 'Mensen gaan op een 
gegeven moment denken: als ik maar hard genoeg druk, of zelfs dreig, dan 
gaat mijn winkeltje ook open of mag mijn personeel ook vooraan in de rij 
voor een prik.'

Door die buigbaarheid van het coronabeleid is er een heel circus 
ontstaan van lobby, belangengroepen en media-optredens. Je zou het de 
Nederlandse democratie in prima forma kunnen noemen, maar in tijden van 
crisis moet een leider juist op de iets langere termijn kunnen denken. 
Renata Verloop zag het ook met lede ogen aan. 'Lobby blijkt effectief te 
zijn. Politiek is er gevoelig voor, zeker in verkiezingstijd. 
Overheidscommunicatie en politieke communicatie lopen nu totaal door 
elkaar heen.'

In dat circus is bovendien een enorme rolvervaging opgetreden. De leden 
van het bestuurlijk afstemmingsoverleg zitten elders al aan tafel, 
OMT-leden spreken zich voorafgaand aan adviezen uit in de media, Jaap 
van Dissel spreekt namens OMT en kabinet. Ook buiten de kringen van 
officiele adviseurs treedt die vervaging op, zegt Xander Koolman. 'Ik 
word regelmatig gevraagd voor talkshows en wil dan alleen spreken vanuit 
mijn expertise, maar krijg steeds weer de vraag wat ik 'ergens van 
vind'.'

De vraag is hoe het komt dat we in plaats van een geoliede machine een 
soort kakofonie hebben gekregen waarin iedereen over elkaar heen 
buitelt. 'Ten eerste hebben wij heel weinig crises gehad', zegt Boin. 
'Wij zijn een land waar een ongeluk met achttien mensen tot een 
nationaal drama wordt verheven. En dan maken we elkaar wijs dat we 
fantastische crisismanagers zijn, terwijl we alleen maar de puinhoop aan 
het opruimen zijn.' Een van de meest cruciale factoren, schrijven de 
auteurs in British Medical Journal, is dat pijnlijk duidelijk is 
geworden dat er een gapend gat kan bestaan tussen 'pandemieparaatheid' 
en 'bereidheid' om in te grijpen. Verschillende experts hebben de 
afgelopen tijd al verzucht dat wanneer het virus dodelijker was geweest, 
ons misschien juist veel ellende bespaard was gebleven, omdat veel meer 
overheden dan echt proactief hadden gehandeld en burgers zich veel 
consequenter aan maatregelen hadden gehouden.

Daarnaast hebben gebrek aan coordinatie, de open grenzen en ook 
'Europese waarden' een proactieve aanpak in de weg gestaan, met name het 
hechten aan individuele vrijheid ten opzichte van het collectieve 
belang. Daar waar Australie en Nieuw-Zeeland snel wisten te schakelen, 
werd een sterke overheid in Nederland en elders in Europa lange tijd 
ervaren als 'een stap te ver'. Gevolg was dat overheden bepaalde 
vrijheden juist meer en langduriger moesten inperken. De westerse 
kroonjuwelen zijn duur betaald.

Het heeft er alle schijn van dat Nederland er een jaar over heeft gedaan 
om te beseffen dat we dit virus niet klein konden krijgen zonder 
erbovenop te zitten, zeker nu de hoop op groepsimmuniteit vervlogen 
lijkt. Ondertussen lopen er naar schatting duizenden mensen rond met 
langdurige coronaklachten en zijn er bijna vijftienduizend Nederlanders 
overleden. Waren er geen ingrijpende maatregelen genomen, dan waren dit 
er nog veel meer geweest. 'En dat long covid is echt ellendig hoor', 
zegt Bekedam. 'Ik heb een paar vrienden die er al maanden mee kampen en 
nog amper de trap op komen.'

In het 'generiek kader coronamaatregelen' dat begin februari verscheen 
vermeldt het RIVM een nieuwe definitie van 'maximaal controleren': 'Het 
zoveel mogelijk voorkomen van verspreiding van het coronavirus, met als 
gevolg dat het aantal nieuwe besmettingen naar (bijna) nul gaat en 
nieuwe uitbraken voorkomen worden of beheersbaar blijven.' Het is maar 
de vraag of het ervan gaat komen. Koolman heeft er een hard hoofd in. 
'De route-kaart verandert steeds en wanneer ze toch blijven sturen op de 
maximale ic-capaciteit die ze willen bezetten om immuniteit op te 
bouwen, kunnen ze geen routekaart opstellen waar ze zich aan houden.'

Vanuit de maatschappij neemt de roep toe om het beleid te versoepelen, 
omdat binnen deze aanpak het voorkomen van besmettingen en het redden 
van coronapatienten een steeds grotere tol eist. Daar waar bij een 
kortdurende, harde ingreep de schade zo veel mogelijk was verdeeld, 
wreekt zich nu het gebrek aan perspectief voor de hardst geraakte 
groepen en sectoren. Dat merkt ook horecaondernemer en chef-kok Arne 
Russchen, eigenaar van restaurant Adam aan de Overtoom in Amsterdam. 'We 
zijn een speelbal, daar zijn we zo klaar mee. We proberen steeds begrip 
te tonen, maar wanneer je dan ondertussen mensen in de bouwmarkt ziet, 
in de IKEA, op Schiphol of in de treinen, voel je je wel voor de gek 
gehouden.'

De regelingen die hem door de maanden heen moesten slepen schieten 
steeds tekort. Binnen de eerste NOW-regeling kreeg hij 11.000 euro per 
maand. Om zijn vaste lasten van 25.000 euro te betalen werkte hij met 
een paar werknemers keihard om afhaalmaaltijden aan te bieden. 'Dat liep 
aardig, maar aan het eind van de rit moest ik duizenden euro's 
terugbetalen, omdat ze die inkomsten als omzet rekenden.' In de zomer 
schafte hij voor zevenduizend euro een luchtcirculatiesysteem met 
warmtepomp aan, maar kort daarna moest hij dicht. Ook nu schiet de 
regeling waarschijnlijk weer tekort. 'Ik ben nu een beetje uitgespeeld. 
Ik denk er serieus over mijn zaak te koop te zetten.'

Russchen had het echt niet erg gevonden als we in een vroeg stadium 
alles dicht hadden gegooid en een of twee maanden niet naar buiten 
hadden gemogen. 'Dan hadden we er nu volgens mij een stuk beter voor 
gestaan.'

Zijn verhaal staat niet op zichzelf. Gevolg van de malaise is dat 
Koninklijke Horeca Nederland een alternatieve routekaart opstelde waarin 
de sector al eerder meer ruimte krijgt dan op de routekaart van het 
ministerie van VWS.

Ook dat benoemen de auteurs van het BMJ-artikel als onvoorziene 
kwetsbaarheid van overheden bij pandemiebestrijding: het onvermogen om 
sociale solidariteit op te bouwen en vast te houden. In plaats daarvan 
laten burgers zich, aangejaagd door sociale media en talkshows, tegen 
elkaar uitspelen.

Wat Angela Vos betreft is een belangrijke les dat we nog nooit zoiets zo 
samen hebben moeten doen, maar toch niet zo samen hebben gedaan. En dan 
doelt ze niet alleen op de burgers, maar ook op de verkokering van alle 
systemen, het constante onderscheid tussen wie iets wel mocht of moest 
en wie niet. 'Dat is geen gevoel van samen.' Ze ziet het uitvergroot in 
het politieke debat. 'Wiens schuld is het nou? Dat interesseert me niet. 
Hoe komen we hier uit?'

--------
(c) 2021 De Groene Amsterdammer