[D66] 'Lockdown kan ook zonder noodtoestand '

[Antid Oto]

trouw.nl:

Lockdown kan ook zonder noodtoestand

JURIDISCH KADER - interview - Het is nog niet zover, maar het kan deze 
week wél gebeuren. Om het coronavirus te bedwingen zou het kabinet 
kunnen overgaan tot een totale lockdown. Hoort daar ook een noodtoestand 
bij? Adriaan Wierenga, specialist noodrecht, legt uit.
HANS MARIJNISSEN

Waarom zou je je als jurist specialiseren in 'noodrecht' als dat zelden 
of nooit in de praktijk wordt gebracht? Toch is Groninger Adriaan 
Wierenga dezer dagen blij dat hij ooit die keuze heeft gemaakt. Naast 
het feit dat deze wetgeving theoretisch-juridisch uiterst interessant 
is, kan hij deze week met eigen ogen aanschouwen hoe deze ook 
daadwerkelijk in de praktijk wordt toegepast.

Wierenga is universitair noodrechtspecialist aan de Rijksuniversiteit 
Groningen en houdt samen met Jan Brouwer, hoogleraar algemene 
rechtswetenschap, vanuit het historische Harmoniegebouw aan de Oude Kijk 
in 't Jatstraat een blog bij voor het Centrum voor Openbare Orde en 
Veiligheid. Elke nieuwe stap in de bestrijding van de coronacrisis 
voorzien zij van doorwrocht en constructief commentaar. De overheid komt 
dan wel met allerlei noodzakelijke geboden en verboden, maar is daar ook 
een juridische grond voor?

Nederlanders worden nu met steeds nieuwe beperkende maatregelen 
geconfronteerd, die het land uiteindelijk richting een totale lockdown 
duwen. Moet die altijd gepaard gaan met het uitroepen van de 
noodtoestand, zoals dat in het buitenland vaak gebeurt?

"Vooralsnog niet. Zolang de bewegingsvrijheid van burgers slechts wordt 
'beperkt', kan dat op basis van allerlei noodverordeningen waarvoor een 
Grondwettelijke noodtoestand helemaal niet nodig is. Binnen het huidige 
wettelijk kader kan een minister van justitie en veiligheid of de 
commissaris van de koning het vertoeven in de openlucht al beperken tot 
een bezoek aan de supermarkt of een arts."

Ook als dat langer gaat duren, weken of maanden?

"Nee, dat houdt wel een keer op. Als de beperking door een lange duur of 
een striktere toepassing (helemaal binnenblijven, red.) overgaat in de 
'ontneming' van de vrijheid, is een solider wettelijke basis nodig. Al 
hoeft dat niet meteen het zwaarste middel van de noodtoestand te zijn. 
Een beperkte noodtoestand is nog een mooi voorportaal, dat minder rigide 
is."

In wat voor een bijzondere bestuurlijke staat is Nederland nu?

"Met het voortschrijden van de coronacrisis, en de ontwikkeling naar een 
ernstige ontwrichtende pandemie, worden ook de bestuurlijke en 
wettelijke spelregels aangescherpt. Hoewel de overheid vooralsnog kiest 
voor in principe vrijwillige adviezen en richtlijnen (houd anderhalve 
meter afstand, geef geen handen), is het dagelijks bestuur vorige week 
al overgegaan van 355 lokale burgemeesters naar 25 
'oorlogsburgemeesters'. Alle maatregelen die te maken hebben met de 
bestrijding van het coronavirus en de maatregelen op het gebied van de 
openbare orde daarbij, zijn in handen van de voorzitters van de 25 
zogenoemde veiligheidsregio's, die sinds 2010 bestaan. Dan gaat het in 
de regel om de burgemeesters van de grootste gemeenten in die regio's."

Schiermonnikoog, om maar eens een voorbeeld te noemen, wordt in deze 
tijd als het om corona gaat bestuurd vanuit het grote Leeuwarden. Waar 
halen die superburgemeesters hun verstrekkende bevoegdheden vandaan?

"Die bevoegdheden komen voort uit twee totaal verschillende wetten. In 
de Wet publieke gezondheid wordt de organisatie van de openbare 
gezondheidszorg en de bestrijding van infectieziektes geregeld. Een 
burgemeester handelt doorgaans de generieke rampen als een ontplofte 
vuurwerkfabriek binnen de gemeentegrens af. Maar de rampenbestrijding 
bij het bijzondere type ramp 'infectieziekte uit categorie A', in dit 
geval corona, is opgedragen aan de voorzitter van de veiligheidsregio. 
Hij kan op grond van die wet - onder leiding van de minister voor 
medische zorg - bijvoorbeeld quarantainemaatregelen treffen.

"Maar er speelt in dit verband nog iets anders. Aan de Wet 
veiligheidsregio's wordt een aantal stadia van calamiteiten gekoppeld. 
Tot stadium Grip (Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdings 
Procedure, red.) 3 heeft de burgemeester het voor het zeggen, maar bij 
gemeentegrensoverschrijdende rampen komt met Grip 4 de openbare orde en 
veiligheid in handen van de voorzitter van de veiligheidsregio. Die mag 
nu de noodverordeningen afkondigen met onder andere het horecaverbod 
maar ook het samenscholingsverbod. En zo komen in de huidige situatie de 
instrumenten voor het bestrijden van corona én de handhaving van de 
openbare orde bij één persoon terecht: de superburgemeester."

Maar daar blijft het deze week waarschijnlijk niet bij. Als blijkt dat 
Nederlanders zich onvoldoende houden aan de adviezen van de overheid én 
als het aantal besmettingen blijft oplopen, kan de overheid uiteindelijk 
overgaan tot verdergaande maatregelen als een afgedwongen lockdown. 
Iedereen moet dan in principe binnenblijven, al zijn er uitzonderingen 
voor bepaalde noodzakelijke handelingen (boodschappen doen of de hond 
uitlaten) en groepen (vitale beroepen).

Als dan toch de noodtoestand wordt uitgeroepen, hoe werkt dat dan?

"De Grondwet kent sinds 1887 een systeem van staatsnoodrecht waardoor 
een uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd. Wanneer dat kan en 
welke eisen aan dat besluit worden gesteld, is weer geregeld in de 
Coördinatiewet uitzonderingstoestanden die een stuk jonger is: uit 1996. 
Daarin staat dat in het 'geval van buitengewone omstandigheden ter 
handhaving van de openbare orde en veiligheid', de regering een beperkte 
of algemene noodtoestand kan afkondigen. Dat gebeurt bij koninklijk 
besluit, op voordracht van premier Rutte in dit geval."

En wat gaat er dan veranderen?

"Mocht zo'n noodtoestand worden afgekondigd, dan kan er een aantal 
speciale noodwetten in werking worden gesteld waardoor de regering 
bindende 'aanwijzingen' kan geven aan de onderliggende bestuurslagen van 
de provincie en gemeente. De minister van justitie en veiligheid kan 
bijvoorbeeld aan een superburgemeester de opdracht geven hard op te 
treden tegen overtreders van een avondklok of plunderaars. Daar kan hij 
dan zelf geen keuze meer in maken en er bestaat geen beleidsruimte meer 
om iets te 'gedogen'."

Er kan een 'beperkte noodtoestand' worden uitgeroepen, of een 'algemene 
noodtoestand'. Wat is het verschil tussen die twee?

"De 'beperkte noodtoestand' maakt minder verstrekkende maatregelen 
mogelijk dan de 'algemene noodtoestand'; die eerste biedt vooral ruimte 
aan maatregelen die nu ook al worden genomen, maar dan in een ander 
juridisch kader. Een uitzondering is misschien de Hamsterwet die de 
minister van economische zaken ruimte geeft strenge regels op te stellen 
om het gegraai in supermarkten tegen te gaan.

"De 'algemene noodtoestand' is een stuk steviger. De minister van 
justitie en veiligheid krijgt dan de bevoegdheid om 'bij de bedreiging 
voor het volksbestaan' iedere persoon te interneren van wie vermoed 
wordt dat hij de openbare orde in gevaar zal brengen. Dat is een nogal 
rekbaar begrip. Maar in dit geval staat de Grondwet ook een aantal 
noodbepalingen toe waardoor de vrijheid van godsdienst, de vrijheid van 
meningsuiting, het recht op vereniging en vergadering en het briefgeheim 
wordt beperkt. De rechtspraak wordt beknot en de overheid mag zonder 
huiszoekingsbevel overal binnentreden."

Dan komt de democratie en rechtsstaat in die gevallen behoorlijk onder 
druk te staan, al is dat tijdelijk.

"Dat is waar, maar het is niet zo dat deze toestand geen toets heeft. 
Het instellen van een van de twee noodtoestanden moet namelijk altijd 
direct worden meegedeeld aan de Staten-Generaal (de Eerste én Tweede 
Kamer, red.) die de noodtoestand ook weer kan opheffen als deze niet 
langer nodig wordt geacht. Dat geldt overigens ook voor alle 
noodbepalingen die zónder noodtoestand worden uitgeroepen."

Juist omdat een noodtoestand zo ingrijpend is en noodbepalingen ook 
separaat kunnen worden afgekondigd, zien regeringen deze stap als een 
ingrijpende gebeurtenis die een escalerend effect kan hebben.

"En daarom wordt hij zo lang mogelijk vermeden. Toch is ook beschreven 
op welk moment hij wél moet worden afgekondigd. Er dient in ieder geval 
sprake te zijn van 'buitengewone omstandigheden' waarbij leidend is dat 
reguliere bevoegdheden ontoereikend zijn om aan de situatie het hoofd te 
kunnen bieden. Het staat vast dat de coronacrisis als een buitengewone 
omstandigheid kan worden aangemerkt. Maar kan deze niet met de huidige 
bevoegdheden worden bestreden? Aan welke extra bevoegdheden is extra 
behoefte?"

De noodrechtspecialist kan het op dit moment niet bedenken. De 
bewegingsvrijheid kan nu al worden ingeperkt, er kan via een 
noodmaatregel ook al worden overgegaan tot sluiting van bijvoorbeeld 
horecagelegenheden en sportclubs. En als de Noodwet financieel verkeer 
in werking treedt, kan zelfs het betalen met contant geld aan banden 
worden gelegd.

Wat u betreft ontbreekt door al die juridische mogelijkheden buiten het 
kader van de noodtoestand, de noodzaak deze zélf in te voeren. Maar 
sluit u ook uit dat dit ooit gaat gebeuren?

"Als er nóg ingrijpender maatregelen nodig zijn dan een integrale 
lockdown, dan is er geen ontkomen aan. Maar zo ver zijn we gelukkig nog 
lang niet."