[D66] Interview: Thom de Graaf

[Dr. Marc-Alexander Fluks]

Bron:   Volkskrant
Datum:  12 april 2019
Auteur: Frank Hendrickx en Remco Meijer
URL:    
https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/vicepresident-thom-de-graaf-van-de-raad-van-state-kun-je-de-elite-vertrouwen-dat-is-de-vraag~bfa4ee8a/


Vicepresident Thom de Graaf van de Raad van State:
'Kun je de elite vertrouwen? Dat is de vraag'
--------------------------------------------------

Thom de Graaf presenteerde donderdag voor het eerst het jaarverslag van 
de Raad van State. De nieuwe vicepresident van het statige adviesorgaan 
en de hoogste bestuursrechter heeft ambities. 'Ik wil dat er het nodige 
veranderd is als ik de deur hier weer achter me dichttrek. Het moet meer 
zijn dan: Thom was here.'

De sporen van voorganger Piet Hein Donner zijn nog niet uitgewist aan de 
Kneuterdijk. Thom de Graaf (61) heeft de meubels in zijn werkkamer - 
type kleine balzaal met meters hoog plafond en goudkleurige ornamenten - 
hoogstens wat herschikt. Het zitje staat nu ergens anders en het bronzen 
beeld van de koning, formeel de voorzitter van de Raad van State, is van 
een sokkel naar de schoorsteenmantel verhuisd.

Verder verraadt alleen de ets van De Graafs woonplaats Nijmegen dat de 
Raad van State sinds een klein half jaar een nieuwe vicepresident heeft. 
Op het bureau staat een open pakje melk. Stille boodschap: de vorige 
onderkoning kwam op zijn herenrijwiel naar het werk, de nieuwe verorbert 
de haastige lunch achter zijn bureau. Wel zo sober.

Ook over zijn eigen invloed op het 'oude, mooie, misschien zelfs wel 
eerbiedwaardige instituut' is de ex-D66-leider in eerste instantie 
bescheiden. 'Natuurlijk breng ik mijn inzichten en ervaringen mee; ik 
ben niet van de ene op de andere dag gemetamorfoseerd in een politieke 
eunuch, maar de staatsraden hier komen uit heel veel verschillende 
windrichtingen. Dat betekent dat ik als voorzitter van de afdeling 
advisering niet zomaar mijn mening kan doordrukken. Zo werkt dat niet. 
We moeten het met elkaar eens zien te worden. Een collegiale 
verantwoordelijkheid. Zoals mijn voorganger al zei: het is niet de 
persoon die het ambt maakt, het is het ambt dat de persoon draagt.'

Van de titel 'onderkoning' doet De Graaf gretig afstand. 'Het is onzin, 
zeker sinds de wijziging van de formatieprocedure in 2012. De naam is 
ontstaan onder Louis Beel, toen die als vicepresident nauw betrokken was 
bij informaties en formaties. Ofwel in functie, ofwel als ­priveadviseur 
van de toenmalige koningin. Er is nu geen bijzondere positie en 
bevoegdheid van de vicepresident van de Raad van State die de benaming 
onderkoning verdient. Die romantische beeldvorming, daar voel ik heel 
weinig bij.'


Uw vrienden spreken u nog niet aan als onderkoning?

'Ik heb het geprobeerd, maar het is me niet gelukt.'


Misschien is het ook heel Nederlands om de eigen macht te relativeren? 
Zelfs premier Mark Rutte zegt steeds dat hij eigenlijk niks te vertellen 
heeft.

'Ik neem met veel bewondering waar dat hij dat zegt. Ik wil geen valse 
bescheidenheid etaleren, maar geef wel de marges aan waarin ik in dit 
ambt functioneer. Ik spreek namens het college, niet namens mezelf.'


Is het bijzonder dat een partij als D66 nu zelfs de vicepresident van de 
Raad van State levert?

'Dat klinkt alsof er een doosje is opengegaan waar de partij dan iemand 
uitvist. Misschien voldeed ik toevallig aan het profiel? Er was 
blijkbaar niemand beschikbaar die beter is. Ik noem het de wet van 
Herman Wijffels, die weleens heeft gezegd: ik zit er bij gebrek aan 
­beter. Een waarheid als een koe, die je ­altijd moet koesteren. Dat 
relativeert ­ieders positie.'


Is de Raad van State als instituut niet juist te eerbiedwaardig? Weten 
mensen wel wat u doet?

'Ik geloof dat de voorlichtingsafdeling kan uitleggen dat de 
naamsbekendheid binnen de landsgrenzen gigantisch is, die komt in de 
buurt van Johan Cruyff. Wat vervolgens niet wil zeggen dat iedereen 
zelfs bij benadering weet wat wij doen. En met eerbiedwaardig bedoel ik 
dat de Raad van State een heel lange geschiedenis heeft, en dat de Raad 
op veel momenten van meerwaarde is geweest om antwoord te geven op 
constitutionele vraagstukken. Maar eerbiedwaardig betekent niet dat je 
langzaam in het verleden moet wegzakken.

'De meeste mensen lezen in de krant over de Raad van State als er een 
uitspraak is gedaan door de afdeling bestuursrechtspraak. Over Armeense 
kinderen die wel of niet mogen blijven. Over windmolenparken. Over de 
afdeling advisering weten mensen minder, tenzij de ministerraad of de 
Kamer tegen het advies van de Raad in toch iets doet. In heel veel 
gevallen doet de regering wat de Raad adviseert, of gebruikt vooral de 
Eerste Kamer het advies als hij met het kabinet het debat aangaat.
De Raad van State heeft een feitelijk nadeel, dat is dat wij in het 
wetgevingsproces de laatste adviseur zijn van de ­regering. Dan is de 
politieke deal in het kabinet vaak al gesloten. Je moet oppassen dat je 
niet pas helemaal aan het einde staat te roepen.'


U zou het anders willen?

'We zeggen tegen kabinet en Kamer: wij zijn ook tussentijds 
raadpleegbaar. U kunt voorlichting vragen voordat u aan een wetsvoorstel 
begint. U kunt tussendoor vragen: welke juridische belemmeringen zouden 
we bij een voorstel kunnen tegenkomen? Dat gebeurt ook steeds meer.'


U krijgt steeds meer rollen, bijvoorbeeld als toezichthouder op het 
begrotingsbeleid. Maar als u kritisch bent, wordt dat gewoon genegeerd.

'Onze ervaring is dat het kabinet wel wat met onze adviezen doet, maar 
niet altijd meteen op dat moment. Bij de Miljoenennota komt het advies 
natuurlijk vrij kort voordat ze verschijnt. Dan is het kabinet bijna 
niet in staat om het hele zaakje om te gooien, maar de volgende jaren... 
Onze adviezen zijn er niet voor deze maand. Die zijn er voor de lange 
termijn.'


Ook bij de nieuwe Klimaatwet wordt de Raad de toezichthouder. Wordt u 
niet gebruikt als een soort dekmantel? De Raad van State kijkt ernaar, 
maar ondertussen kan het oordeel ook genegeerd worden?

'We zullen absoluut voorkomen dat we als dekmantel worden gebruikt. Aan 
de hand van de criteria die in de Klimaatwet zelf staan, en de cijfers 
en feiten die door de planbureaus worden aangeleverd, zullen we 
conclusies trekken. We kunnen heel simpel zeggen: volgens uw eigen 
plannen bent u op koers, of niet. Wij geven die spiegel aan de politiek 
terug.'


Maar ook dat kan makkelijk worden genegeerd.

'Ja, maar wij zijn dan ook een adviseur. Ik vind dat dat nog een keer 
moet worden benadrukt. De Raad is een belangrijke laatste adviseur van 
de wetgever, maar we zijn niet beslisser. Als een adviseur gefrustreerd 
raakt omdat niet altijd alles van zijn adviezen wordt opgevolgd, moet je 
geen adviseur willen zijn.'


In het jaarverslag bent u kritisch over het uitbesteden van wetgeving, 
bijvoorbeeld bij zo'n klimaatakkoord. Is dat niet juist heel Nederlands? 
Eerst wordt er gepolderd met maatschappelijke organisaties, daarna 
volgen de noodzakelijke wetten.

'Deze beschouwing is ook niet gericht tegen het regeerakkoord, of het 
sociaal akkoord, of deo volente het pensioenakkoord. Akkoorden geven een 
politieke hoofdrichting aan. Maar akkoorden mogen nooit het 
doorslaggevende argument voor wetgeving zijn. Het doorslaggevende 
argument voor wetgeving moet in de wet zelf liggen.'


De wetgever, of dat nou regering of parlement is, moet niet te veel 
leunen op alle overlegtafels in die buitenwereld?

'Het is heel goed dat die gesprekken er zijn. Heel begrijpelijk. Alleen 
dat leunen mag er niet toe leiden dat alles nagelvast vastzit voordat de 
wetgever uberhaupt aan het woord is. De wetgever is geen stempelmachine 
van akkoorden.
Burgers mogen erop vertrouwen dat hun vertegenwoordigers zelf bij de 
totstandkoming van wetten ­betrokken zijn en toetsen aan het algemeen 
belang, in plaats van dat over te dragen aan belangenbehartigers.'


Maar burgers volgen dat wetgevingsproces toch niet? Wie wil nou weten 
hoe de worst wordt gemaakt?

'Het is ook niet zo belangrijk hoe de worst wordt gemaakt, maar wel dat 
die worst wordt gemaakt met medewerking van hun volksvertegenwoordigers. 
Waarom zouden kiezers anders een Tweede Kamer kiezen?
Wij constateren: de aandacht voor wetgeving en wetgevende kwaliteit is 
niet overdonderend groot. Dat heeft ook te maken met een ander type 
­Kamerleden dan vroeger. Door die ­zogenoemde 30-ledendebatten heb je 
een soort actualiteitsdynamiek gekregen in de Tweede Kamer. Er lijkt te 
worden gedacht: die wetgevingskant wordt wel aan de overkant gedaan, bij 
de Eerste Kamer.
Ik wil niet als een of andere pilaarheilige staan te waarschuwen voor 
rampspoed en het vergaan van de ­wereld. Maar het ontslaat ons niet van 
de verplichting om af en toe te zeggen: wetgever, let op uw functie. De 
wet moet burgers houvast bieden. ­Inhoudelijk en qua procedure.'


U adviseert ook de koning als lid van de regering. Als hij u vraagt hoe 
het politieke landschap erbij ligt, wat zegt u dan?

'Dan zal ik daar een antwoord op geven. Aan de koning, niet aan de 
krant.


De winnaar van de laatste verkiezingen, Thierry Baudet, hekelt de Haagse 
binnenwereld, het kartel. Daar hoort de Raad van State vast ook bij...

'En bepaalde eerbiedwaardige kranten...'


Nou...

'Ik maak er een grapje over, maar ik bedoel te zeggen dat het helemaal 
afhangt van het perspectief. Wie noemt de ander 'de elite'? Er bestaat 
geen ­samenleving zonder elite. De vraag is alleen: kan die elite zich 
verbinden met de rest van de samenleving? Zodat mensen denken: jullie 
doen ook goeie dingen, we vertrouwen jullie positie en invloed. Dat is 
een vraag die speelt.
Ik ben alleen niet van de school die zegt dat iedereen die hier in Den 
Haag rondloopt wel verdacht moet zijn, 'want die is van de binnenwereld 
en heeft geen contact met de buiten­wereld'. Dat is niet zo, het is een 
karikatuur en een schromelijke overdrijving.'


We hebben nu ook het rapport van de commissie-Remkes. Zou een hervorming 
van het parlementair stelsel een antwoord kunnen zijn op veel vragen die 
­leven?

'Vanuit mijn verleden zou het raar zijn om nu te zeggen: nee, helemaal 
niet.'


Net als Remkes heeft u ook al eens gepleit voor het uitbrengen van twee 
stemmen, om de binding tussen kiezer en gekozene te vergroten.

'Ik heb voor van alles en nog wat gepleit in het verleden, maar ik wil 
daar even van afblijven. Dat rapport heeft enkele stevige analyses. En 
zoals ik vaak merk: de analyse is meestal belangrijker dan de oplossing. 
Dus is de eerste vraag: is er draagvlak voor de analyse in het rapport? 
Als dat zo is - en dat moet nog blijken - kun je vervolgens serieus 
praten over de oplossingsrichting. Voorheen werden de oplossingen vaak 
meteen afgeserveerd en verdween een rapport in de la. Dat wens ik dit 
rapport niet toe.'


In 2000 heeft u ook een lezing gehouden over de monarchie. De koning zou 
alleen nog maar een ceremoniele rol moeten hebben. Nu bent u zijn 
adviseur.

'Ik heb een heel leven achter mij. De wijsheid komt met de jaren. 
Twintig jaar geleden had ik niet de vicepresident van de Raad van State 
willen zijn en ook zeker niet kunnen zijn. Deze functie geeft de 
mogelijkheid om je verkregen inzichten en ervaringen te gebruiken in de 
Raad en soms daarbuiten. Daar zit altijd een persoonlijke 
appreciatiemarge bij, zodat mensen niet zeggen: het had net zo goed 
Donner kunnen zijn, of Rutte. Nee, dat ben ik.'


Wat voor stempel gaat u dan drukken?

'Natuurlijk heb ik ambities om bij te dragen aan de positie van de Raad. 
Om te zorgen dat we het gezag houden. Ik wil dat de bestuursrechtspraak 
en de advisering bij elkaar blijven. Omdat ik geloof dat er synergie is. 
Het is een meerwaarde dat de ervaring uit de bestuursrechtspraak van de 
Raad gedeeld wordt met de staatsraden die adviseren. Omgekeerd kunnen de 
bestuursrechters weer baat hebben bij de kennis van de adviserende 
staatsraden, om inzicht te krijgen in wat de bedoelingen ook al weer 
waren bij de wetgeving.'


Maar die ambitie had Donner ook al...

'Dat is maar goed ook.'


Bij het grote publiek staat u waarschijnlijk bekend als iemand die meer 
vernieuwing wil.

'Met het behoud van het goede.'


Daar ligt nu meer de nadruk op?

'Nee, ik wil ook daadwerkelijk bijdragen aan de vernieuwing van de Raad 
van State, daar waar het nodig is. Ik wil eraan bijdragen dat we 
scherper, eerder en breder adviseren. Meer ongevraagde adviezen, 
proactiever. Als ik de deur hier weer achter me dichttrek, wil ik dat er 
het nodige is veranderd. Het moet meer zijn dan alleen: Thom was here.'

--------
(c) 2019 Persgroep