De grondmarkt voor woningbouwlocaties, belangen en,strategie ën van grondeigenaren

[Henk op xp]

REPLY TO: D66 at nic.surfnet.nl

http://www.rpb.nl/upload/documenten/grondmarkt_woningbouw.pdf

De grondmarkt voor woningbouwlocaties, belangen en
strategieën van grondeigenaren
"

Samenvatting

  Gemeenten hebben hun monopoliepositie op de 
grondmarkt voor woningbouw – als enige aanbieders 
van bouwrijpe grond – verloren.
  Ook andere marktpartijen zijn ruwe bouwgrond in 
een vroeg stadium gaan aankopen.
  Door de toenemende vraag naar grond door een 
toenemend aantal actoren zijn de prijzen van ruwe 
bouwgrond, en daarmee van landbouwgrond, enorm 
gestegen. Vooral op locaties waar  stadsuitbreiding 
gaat plaatsvinden, ligt de prijs van de grond 
gemiddeld tot acht keer zo hoog als de gemiddelde 
prijs voor landbouwgrond die geen woonbestemming 
heeft, elders in dezelfde provincie.
  De oorspronkelijke eigenaren van de grond 
(agrariërs), of de andere marktpartijen die de grond 
in een heel vroeg stadium hebben verworven, weten 
een steeds groter deel van de waardestijging van de 
grond na bestemmingswijziging naar zich toe te trekken.
  De concurrentie op de woningbouwmarkt is hierdoor 
verplaatst naar de grondmarkt voor ruwe bouwgrond.
  Doordat het mogen bouwen van woningen is gekoppeld 
aan het bezit van de bouwgrond, is de grondmarkt 
voor woningbouw eigenlijk een markt in bouwrechten 
geworden.
  Bij de huidige grondmarkt moeten gemeenten steeds 
vaker aanvullende voorwaarden hanteren om de 
transactie tot stand te brengen. Deze aanvullende 
voorwaarden vertegenwoordigen een waarde die niet in 
de transactieprijs tot uitdrukking komt. Door de 
huidige marktverhoudingen loopt de gemeente grotere 
financiële risico’s dan voorheen.
  Doordat gemeenten voor steeds hogere kosten wordt 
gesteld – zij moet bijvoorbeeld de grond voor 
woningbouwlocaties veelal duurder aankopen van 
projectontwikkelaars of  andere marktpartijen – is 
het steeds moeilijker om haar doelstellingen, zoals 
een gewenst stedenbouwkundig plan op een bepaalde 
locatie, te realiseren. Dit kan ten koste gaan van 
onder andere de kwaliteit van de nieuwe woonwijk, de 
sociale woningbouw en de groenvoorzieningen in die wijk.
  In de huidige situatie is het legitiem om de vraag 
te stellen of een faciliterend grondbeleid voor een 
gemeente niet meer passend is dan het huidige actief 
grondbeleid.

Achtergrond
De afgelopen 10 tot 15 jaar hebben zich op de 
grondmarkt, en met name waar het woningbouw betrof, 
aanzienlijke veranderingen voorgedaan.Zo gingen 
tussen 1990 en 1995 projectontwikkelaars op grote 
schaal grondposities innemen op de door het rijk 
aangewezen Vinex-locaties. Andere marktpartijen 
volgden, zoals beleggers, bouwers en 
woningcorporaties.Deze ontwikkeling deed zich later 
ook voor op niet-Vinex-locaties. Daarmee zijn de 
Nederlandse praktijken en de posities van de spelers 
op de grondmarkt voor woningbouw drastisch veranderd.
  In deze studie gaat het Ruimtelijk Planbureau 
nader op deze veranderingen in. Aan de hand van 
enkele casussen worden de nieuwe ontwikkelingen 
beschreven. Welke invloed heeft de grondmarkt op de 
bestemming en het gebruik van de ruimte? Welke 
(nieuwe) actoren zijn op deze markt actief, en wat 
zijn hun strategieën? Welke (nieuwe) formele en 
informele regels zijn van toepassing? Hoe 
beïnvloeden deze actoren en regels de interacties op 
de grondmarkt voor woningbouw? En wat zijn de 
ruimtelijke gevolgen van deze veranderde werking van 
de grondmarkt voor woningbouw? Met een beter inzicht 
in de marktwerking kan de overheid haar ruimtelijk 
beleid beter op de grondmarkt laten aansluiten, 
zodat ze haar doelstellingen beter kan realiseren.

Samenvoeging grondmarkt en woningbouwmarkt
Het ruimtelijk beleid van de overheid heeft grote 
gevolgen voor de grondmarkt. Door 
bestemmingswijzigingen verandert de waarde van de 
grond, onafhankelijk van de kenmerken van het 
perceel. Gemeenten zijn ongeveer 10-15 jaar geleden 
het effectieve monopolie op het aankopen en bouwrijp 
maken van grond op woningbouwlocaties kwijtgeraakt. 
Tot die tijd viel de waardesprong door 
bestemmingswijziging grotendeels aan hen toe. 
Projectontwikkelaars hebben dit monopolie doorbroken 
door in een vroeg stadium ruwe bouwgrond aan te 
kopen op toekomstige locaties voor woningbouw.
   Het doorbreken van het monopolie is niet 
veroorzaakt doordat de formele regels op de 
grondmarkt zijn veranderd: ook in de oorspronkelijke 
situatie was het ontwikkelaars toegestaan ruwe 
bouwgrond te kopen, alleen deden zij dit niet op 
grote schaal. Wel zijn de informele regels op de 
grondmarkt veranderd: de gemeenten en 
projectontwikkelaars hebben hun manier van 
samenwerken en onderhandelen aangepast en geënt op 
de nieuwe situatie (onder andere ingegeven door de 
ontwikkelingen op de woningmarkt).
  Bovendien zijn ook andere partijen (bouwers, 
woningcorporaties, institutionele beleggers) 
overgestapt op het aankopen van ruwe bouwgrond in 
plaats van het kopen van bouwrijp gemaakte grond. 
Ook zij kochten aanvankelijk bouwrijpe grond van de 
gemeente, maar merkten dat dit steeds moeilijker 
werd doordat de bouwopgave al aan de 
projectontwikkelaars was toegewezen. Bovendien is de 
aankoop van ruwe bouwgrond om dezelfde redenen als 
voor projectontwikkelaars voor hen financieel 
interessanter geworden: met het stijgen van de 
woningprijzen is er een grotere waardesprong 
ontstaan bij bestemmingswijzing van (landbouw)grond 
naar woningbouwgrond. Door deze toegenomen vraag 
stijgen de prijzen van ruwe bouwgrond verder. 
Uiteindelijk zijn daardoor ook de prijzen op de 
markt voor landbouwgrond gaan stijgen. Op locaties 
waar stadsuitbreiding gaat plaatsvinden, liggen de 
gemiddelde prijzen die per provincie voor 
landbouwgrond worden betaald, gemiddeld tot acht 
keer zo hoog als de gemiddelde prijs voor 
landbouwgrond in blijvend landbouwkundig gebruik in 
dezelfde provincie; voor afzonderlijke percelen kan 
die prijs zelfs nog hoger liggen. Dit grote 
prijsverschil is niet zonder gevolgen gebleven. Veel 
marktpartijen proberen al in een vroeg stadium 
landbouwgronden aan te kopen op locaties waarvan ze 
vermoeden dat er in de toekomst woningbouw zal gaan 
plaatsvinden, maar waarvan dit nog niet is 
vastgelegd in het ruimtelijk beleid, laat staan in 
een bestemmingsplan. Zij zetten zo in op een deel 
van de waardesprong die bij de bestemmingswijziging 
kan ontstaan.

Agrariërs en hun marktstrategieën
Doordat de agrariërs steeds beter zijn geïnformeerd 
over de gewijzigde marktomstandigheden, zijn zij ook 
beter in staat een groter deel van de waardesprong 
bij bestemmingswijziging naar zich toe te trekken. 
Hiermee is de eigen grond voor agrariërs op 
mogelijke woningbouwlocaties niet alleen een
productiefactor maar ook, en meer nog, een 
speculatieproduct geworden.
   Daarnaast maken agrariërs bij de verkoop van 
grond steeds vaker gebruik van aanvullende 
voorwaarden om mede hun doelstellingen te 
realiseren. Deze aanvullende voorwaarden 
vertegenwoordigen een bedrag dat niet in de 
transactieprijs tot uiting komt. Denk bijvoorbeeld 
aan het recht om een woning op de nieuwe locatie te 
laten bouwen of aan ruilgrond om elders opnieuw te 
kunnen beginnen met een groter areaal of met betere 
bedrijfsgebouwen. De hoge prijs en de fiscaal 
gunstige betalingsvoorwaarden hebben overigens wel 
tot gevolg dat de grondmarkt elders wordt verstoord, 
omdat hervestigers meer voor de grond kunnen betalen 
dan lokale gegadigden.
   Een andere strategie voor agrariërs ligt in de 
zogenaamde optiecontracten, of verkoopcontracten met 
uitgestelde levering, waarbij ze van marktpartijen 
een vergoeding krijgen voor het eerste recht tot 
koop; een constructie die voor de verkopende partij 
overigens ook ongunstig kan uitpakken.

Gemeenten en hun marktstrategieën
Van oudsher hebben gemeenten een belangrijke rol op 
de grondmarkt voor woningbouw; zij waren (en zijn in 
veel gevallen nog steeds) de enige aanbieders van 
bouwrijpe grond. Dit monopolie is de afgelopen 
decennia echter succesvol door de marktpartijen 
doorbroken. Toch houden gemeenten vast aan hun oude 
manier van werken, te weten het voeren van een 
actief grondbeleid. De posities die andere 
marktpartijen op de markt hebben ingenomen en de 
mede hierdoor gestegen prijzen voor ruwe bouwgrond, 
maken echter dat zij dit beleid steeds moeilijker 
kunnen handhaven. De grond is immers moeilijker en 
slechts tegen hoge kosten te verwerven. Die 
prijsstijging van ruwe bouwgrond werkt voor hen 
kostenverhogend. De marge die ontstaat door de 
realisatie van woonwijken valt voor een groter deel 
aan anderen toe. Blijft de gemeente een actief 
grondbeleid voeren, dan moet ze veelal aanvullende 
afspraken maken met de oorspronkelijke 
grondeigenaren. Als ze grond wil aankopen van een 
projectontwikkelaar kan ze deze bijvoorbeeld een 
bouwclaim bieden; de ontwikkelaar is er dan van 
verzekerd dat hij een bepaald aantal woningen mag 
bouwen. Ook deze aanvullende afspraken 
vertegenwoordigen een grote waarde, die niet in de 
betaalde prijs tot uitdrukking komt. De werkelijke 
kosten voor de gemeenten liggen dan ook vaak hoger 
dan de feitelijke transactieprijs.
   Bij de gewijzigde marktomstandigheden kunnen 
gemeenten hierdoor in de problemen komen: de kosten 
worden groter in relatie tot de potentiële winsten 
en het risico op verlies in de  grondexploitatie 
neemt toe. Met name op locaties die bijvoorbeeld 
vanwege bodemgesteldheid of herstructurering hoge 
kosten met zich meebrengen, is het moeilijk om de 
grondexploitatie rond te krijgen en toch de gewenste 
– stedenbouwkundige – doelstellingen en kwaliteiten 
te realiseren. De gemeente zal dan sneller geneigd 
zijn haar doelstellingen te laten varen, of een 
andere bouwopgave te realiseren – één met lagere 
kosten of met hogere opbrengsten. Bij de huidige 
marktwerking blijft er van de waardestijging van de 
grond door bestemmingsplanwijziging dan minder over 
voor bijvoorbeeld sociale woningbouw, de kwaliteit 
van de woningen, de groenvoorzieningen of ander 
gemeentelijk beleid binnen of buiten de 
woningbouwlocatie.
   Een andere optie die de gemeente heeft, is te 
accepteren dat er een negatieve grondexploitatie is. 
Het verlies komt dan ten laste van de gemeentelijke 
begroting of wordt gecompenseerd door inkomsten elders.

Eindgebruikers en hun strategieën
De afgelopen decennia is de aandacht van alle 
marktpartijen verschoven van het kopen van bouwrijpe 
grond naar het kopen van ruwe bouwgrond. Hiermee 
zijn vooral de projectontwikkelaars veel machtiger 
geworden in het onderhandelingsproces met de 
gemeente. Waren de projectontwikkelaars vroeger voor 
een opdracht afhankelijk van de goodwill van een 
gemeente, nu
kunnen ze als grondeigenaar zelf woningen 
realiseren. De projectontwikkelaars zijn ook 
grondposities gaan innemen buiten de Vinex-locaties, 
op plekken waarvan zij vermoedden dat er in de 
toekomst woningbouw zou kunnen plaatsvinden. Door op 
potentieel geschikte plekken op grote schaal grond 
aan te kopen is de kans dat op een ‘juiste’ locatie 
is aangekocht, groot. En wanneer grond in een vroeg 
stadium wordt aangekocht, is de prijs relatief laag. 
Bovendien kan, zodra definitief duidelijk is dat er 
geen ontwikkeling op die locatie zal plaatsvinden, 
de grond weer worden verkocht aan agrariërs of aan 
de overheid voor bijvoorbeeld de ontwikkeling van 
groene en blauwe functies.
   Veel projectontwikkelaars die de grond in een 
later stadium verwerven, hebben er relatief veel 
voor betaald. Dat hoge aankoopbedrag moeten ze 
goedmaken door de projectontwikkeling. Dat kan door 
de grond voor dezelfde prijs door te verkopen aan de 
gemeente of een andere marktpartij. Ook kan de 
opbrengst worden vergroot door op de grond een 
groter aantal of een ander type woningen te bouwen. 
Tot slot kunnen de projectontwikkelaars, wanneer ze 
de grond aan de gemeente verkopen – met een 
bouwclaim het recht bedingen om er de woningen te 
realiseren. Hierdoor trekken projectontwikkelaars 
steeds meer winstmarges die ontstaan in de 
productiekolom van nieuwbouwwoningen naar zich toe 
en zijn ze waar mogelijk actief bij het bouwrijp 
maken van de grond.

In navolging van de projectontwikkelaars zijn ook de 
woningcorporaties, de institutionele beleggers en de 
bouwers grondposities gaan innemen. Alleen wanneer 
ze grond in eigendom hebben, zijn ze er zeker van 
dat ze woningen kunnen gaan bouwen in een 
nieuwbouwplan van de gemeente.

Gevolgen
Bovenstaande ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat 
de grondmarkt niet langer is verdeeld in een markt 
voor ruwe bouwgrond en een markt voor bouwrijpe 
grond, met de gemeente als enige actieve speler op 
de markt. Het hele productieproces van woningen en 
alle winstmarges die hierbij kunnen
worden behaald, zijn onderdeel geworden van het spel 
en de onderhandelingen op de markt voor ruwe 
bouwgrond en zelfs op de markt voor landbouwgrond. 
Bij deze gecombineerde grond- en woningbouwmarkt is 
logischerwijs steeds meer te verdienen mét de grond 
dan óp de grond. De grondmarkt is zo eigenlijk een 
markt in bouwrechten geworden. En daarmee zijn ten 
opzichte van de oude situatie de winstmarges 
verschoven van de gemeenten naar de oorspronkelijke 
eigenaren van de grond.

Al met al zijn het de gemeenten die bij de huidige 
grondmarkt grotere financiële risico’s lopen dan 
voorheen. De enige manier voor gemeenten om als 
marktpartij te blijven opereren is door in een heel 
vroeg stadium landbouwgrond strategisch aan te 
kopen, of door strategische allianties aan te gaan 
met andere marktpartijen. Om strategisch te kunnen 
handelen moeten gemeenten vaak concessies doen aan 
de transparantie van beleid en de democratische 
controle hierop. Het is legitiem om de vraag te 
stellen of de gemeente de dubbele rol – die van 
marktspeler en die van marktmeester – die ze heeft 
bij de huidige werking van de grondmarkt, moet 
handhaven. Ofwel: past een faciliterend grondbeleid 
niet beter bij de huidige situatie dan een actief 
grondbeleid? Bij zo’n faciliterend grondbeleid 
handelt de gemeente niet zelf in grond, maar 
beïnvloedt ze de handelingen van de andere partijen 
op andere manieren, met name via bestemmingsplannen. 
Dit vergt niet alleen een nieuw instrumentarium – de 
nieuwe grondexploitatiewet – maar ook een andere 
houding van de gemeenten.
...
"

Marktwerking, of de Democratie de appendicitis van 
de vrije markt?

Henk Elegeert

**********
Dit bericht is verzonden via de informele D66 discussielijst (D66 at nic.surfnet.nl).
Aanmelden: stuur een email naar LISTSERV at nic.surfnet.nl met in het tekstveld alleen: SUBSCRIBE D66 uwvoornaam uwachternaam
Afmelden: stuur een email naar LISTSERV at nic.surfnet.nl met in het tekstveld alleen: SIGNOFF D66
Het on-line archief is te vinden op: http://listserv.surfnet.nl/archives/d66.html
**********