[D66] Interview: Thom de Graaf

[Dr. Marc-Alexander Fluks]

Bron:   Trouw
Datum:  19 december 2024
Auteur: Esther Lammers en Auke van Eijsden
URL:    
https://archive.ph/https://www.trouw.nl/politiek/thom-de-graaf-democratie-is-iets-heel-anders-dan-de-meerderheid-bepaalt~b31cb910/


Thom de Graaf: 'Democratie is iets heel anders dan: de
meerderheid bepaalt'
------------------------------------------------------

We moeten waakzaam zijn op alles wat onze democratie ondergraaft, zegt 
de vicepresident van de Raad van State. 'Er is nogal veel turbulentie in 
de wereld. En we zitten met een bijzonder, misschien wel uitzonderlijk 
kabinet.'

In zijn statige werkkamer aan de Haagse Kneuterdijk weet voormalig 
politicus en bestuurder Thom de Graaf (67) heel goed dat uitspraken van 
de vicepresident van de Raad van State altijd gevoelig liggen. Hij weegt 
zijn woorden daarom op een goudschaaltje, zegt hij.

De Graaf trad in 2018 aan als 'onderkoning' van Nederland, toen de 
wereld er nog een stuk overzichtelijker uitzag. Maar de coronapandemie 
heeft wereldwijd groot effect gehad op de samenleving, de politiek en de 
overheid. Het is een bewogen tijd.


Hoe is het om in deze tijd vicepresident van de Raad van State te zijn?

De Graaf zucht diep. 'Bij mijn aantreden kon je een hele hoop dingen nog 
niet zien. Corona heeft invloed gehad op hoe mensen naar de overheid 
kijken. De complottheorieen, de achterdocht jegens 
overheidsinstellingen, dat was voor corona veel minder.

'Er is nogal wat turbulentie in de wereld, geen politieke stabiliteit. 
En we zitten met een bijzonder, misschien wel uitzonderlijk kabinet. We 
hebben een minister-president, die, omdat hij geen politiek leider is 
van een stroming, ook geen politiek leider is van het kabinet. En er 
zijn buitenboordmotoren, die worden gevormd door vier 
fractievoorzitters. Je kunt beter zeggen dat er een 
extra-extraparlementair kabinet zit. Want de echte besluiten neemt de 
Kamer, die de bewindslieden uiteindelijk meldt wat er met hun begroting 
is gebeurd.'


Waarom is dit kabinet niet extraparlementair?

'Nou, extraparlementair veronderstelt een grote afstand tussen kabinet 
en Kamer. Het kabinet doet zijn eigen ding, en probeert steun te krijgen 
in de Kamer. Maar de Kamermeerderheid heeft nu de lead, en de 
bewindslieden zien zichzelf als uitvoerder van wat de fractievoorzitters 
onderhandelen. Dat is geen oordeel, maar een objectieve constatering. 
Over de wenselijkheid laat ik me niet uit.'


Hoe had het extraparlementair wel gemoeten?

'Dat weet ik niet. Maar ik neem met enige verbazing waar dat 
bewindslieden niet betrokken zijn geweest. En vervolgens wordt een 
bewindspersoon (minister Agema van Volksgezondheid) heel boos omdat er 
op haar begroting is ingegrepen. Zoiets heb ik niet eerder meegemaakt. 
Dat zijn wel, eh, innovaties, zal ik maar zeggen.'


U constateerde eerder dat de democratische rechtsstaat nog functioneert, 
maar wel onder druk staat. Zet die ontwikkeling door?

'De democratische rechtsstaat is geen afvinklijstje. Het is geen 
verklaring die je even ondertekent, en dan overgaat tot de orde van de 
dag. De rechtsstaat is een balans tussen staatsmachten, met respect voor 
rechters, voor de Kamers en de regering, en de onderlinge verhoudingen. 
Het is een houding waarin recht wordt gedaan aan de nuance, aan de 
mogelijkheid om burgers te beschermen, grondrechten te eerbiedigen, en 
waar nodig te handhaven.

'En het is een cultuur waarin begrip is voor elkaars taak. Die logische 
verhoudingen zijn aan het schuiven, zijn soms zelfs helemaal weg. Er 
wordt niet altijd afstand bewaard. We zien te gemakkelijk dat de 
rechtspraak wordt bekritiseerd, terwijl die gewoon recht moet spreken. 
Of dat landelijke volksvertegenwoordigers zich met het lokale bestuur 
bemoeien, die zijn eigen democratische controle, de gemeenteraad, 
heeft.'


U doelt hier op de Amsterdamse burgemeester?

'Nou, Amsterdam is een mooi voorbeeld. Er is daar wel heel snel, nog 
niet volledig op basis van beschikbare feiten, geoordeeld. Dat neem ik 
waar, inclusief opmerkingen dat de burgemeester van Amsterdam maar zou 
moeten aftreden, of vertrekken naar het buitenland.'


Past het een landelijke volksvertegenwoordiger om op te roepen tot het 
ontslag van een burgemeester?

'Ik recenseer geen volksvertegenwoordigers, maar dat vind ik niet 
getuigen van een rechtsstatelijke houding.'


Door Geert Wilders?

'Los van wie die uitspraak komt.

'Ik heb ook zorgen over de kwetsbare democratie. Ook die staat onder 
druk, niet alleen in Nederland. Je ziet de autocratische tendensen 
groeien, zeker onder jongeren. En je weet niet wat de invloed is van 
sociale media.

'Ik vind het zorgelijk dat het niet meer vanzelfsprekend wordt gevonden 
dat democratie iets heel anders is dan: de meerderheid bepaalt. Dat is 
een heel platte opvatting van democratie. Het gaat er ook om hoe je met 
minderheden omgaat, dat er ruimte is voor verschillende opinies en je 
probeert compromissen te maken. Ik denk af en toe: waar is dat besef 
gebleven?

'Er komt een moment dat je je moet afvragen of de democratie nog wel 
gedragen wordt door de bevolking. Zover is het, godzijdank, nog lang 
niet. Maar je moet waakzaam zijn, op alles wat onze democratie 
ondergraaft. Zoals de sociale media, zoals fake news, zoals eventuele 
cyberaanvallen van buiten. En ook de omgang met elkaar. Dat maakt 
allemaal deel uit van de democratie.'


Welke rol kan de Raad van State spelen in het versterken van de 
democratie?

'De Raad kan agenderen. Samen met de Nationale ombudsman en de Algemene 
Rekenkamer hebben we tijdens de formatie met de onderhandelende partijen 
gesproken over een aantal tendensen die we zagen in ons werk. Over de 
institutionele verhoudingen, het respect voor de verschillende machten. 
Maar ook vragen we aandacht voor de overbelasting van de overheid, die 
te veel belooft en dat niet kan waarmaken. We hebben gezegd: dames en 
heren, let op uw zaak. Als het gaat om het functioneren van de overheid, 
de democratische rechtsstaat of van beide.


Dit kabinet wordt gesteund door PVV, VVD, NSC en BBB, die onderling een 
rechtsstatelijke basislijn hebben afgesproken. Houden de 
coalitiepartijen zich in letter en geest daaraan?

'Ik beoordeel geen partijen. Maar een basislijn is geen afvinklijst. Ik 
ga ervan uit dat die verklaring nog steeds speelt, en in het kabinet aan 
de orde kan komen. Volgens mij is dat ook gebeurd bij het al dan niet 
uitroepen van een noodtoestand in het kader van de Vreemdelingenwet.'


Wat vond u ervan, dat het kabinet het noodrecht wilde inzetten voor 
strenge asielmaatregelen?

'Het kabinet overwoog een beroep te doen op de uitzonderingssituatie in 
de Vreemdelingenwet. En daarvoor moest het een dragende motivering 
geven. Maar dat wetsvoorstel heeft ons nooit bereikt, dus ik kan er geen 
oordeel over geven.'


De Raad van State geeft ook wel ongevraagd advies. Heeft u niet 
overwogen dat hierover te doen?

'Nee, je moet geen spontaan advies uitbrengen omdat iets actueel 
politiek interessant is. Het zou dan ook geen serieus diepgaand advies 
zijn geweest, want dat is niet in een maand geschreven.'


Over het asielnoodrecht is stevig gedebatteerd. NSC-partijleider, 
Nicolien van Vroonhoven, zei dat ze geen akkoord zou geven bij een 
negatief oordeel van de Raad van State. Wat dacht u toen?

De Graaf glimlacht: 'Ik kan niemand verbieden te zeggen dat ze een 
advies van de Raad van State heel serieus zullen nemen. Daar kan ik 
moeilijk bezwaar tegen hebben.

'Maar de eerste verantwoordelijkheid voor een wetsvoorstel ligt bij het 
kabinet en het parlement. Zij moeten eerst zelf een oordeel vormen over 
wat ze willen regelen. Daarvoor kunnen ze zich niet verschuilen achter 
de Raad van State. Wij komen pas aan zet als zij met een wetsvoorstel 
komen. Een regering kan niet zeggen: we weten eigenlijk nog niet wat we 
besluiten, want dat is afhankelijk van de Raad van State. Pas als wij 
met ons advies komen, kan het kabinet bijvoorbeeld zeggen: oei, dat is 
veel kritischer dan verwacht, we gaan het aanpassen.'


U werd hier min of meer als examinator ingezet.

'De Raad van State is geen politiek speler. Dat moet je er ook niet van 
maken. We geven een goed doordacht oordeel of een wetsvoorstel juridisch 
houdbaar is, of het goed in elkaar zit, of het kan worden uitgevoerd, 
ook door uitvoeringsdiensten, en of het een goede analyse bevat. Maar we 
zijn geen Salomon die de knoop doorhakt.'


U herkent niet dat de Raad van State steeds politieker wordt ingezet?

'Dat gebeurt, maar nog niet door dit kabinet. Ze zijn een half jaar 
bezig en ik heb nog nauwelijks wetgeving gezien waarover we kunnen 
adviseren. Onze afdeling Advisering krijgt zo langzamerhand veel tijd in 
de agenda. We zaten jarenlang tussen de 400 en 500 adviezen. Vorig jaar 
met het demissionaire kabinet-Rutte waren het er 350, dit jaar ook 
zoiets, en dat is nog inclusief wetsvoorstellen uit het vorige kabinet.'


Heeft u zich als Kamerlid of minister ook zelf weleens kritisch 
uitgelaten over de Raad van State?

'Ik zal dat zelf ook wel hebben gedaan, als ik het niet eens was met een 
advies. Dat is ook het volste recht van Kamerleden, of ministers. Een 
minister hoeft een advies van de Raad van State niet klakkeloos te 
volgen, als hij dat maar goed beargumenteert.

'Maar wat ik niet prettig vind, is dat er soms op onjuiste gronden 
kritiek wordt gegeven. Zoals wanneer er rechtspraak komt over stikstof, 
dat ik een Kamerlid hoor zeggen: dat is juridisch geneuzel. De 
rechtspraak geneuzel? Serieus? Of dat een advies van ons wordt weggezet 
als 'ook maar een mening'. Of ze koppelen het aan het feit dat de 
vicepresident van de Raad toevallig van oorsprong een D66'er is. Alsof 
ik in mijn eentje de adviezen geef!'


Wordt die koppeling vaak gemaakt?

'Met een zekere regelmaat. Bij elke uitspraak van de bestuursrechter die 
niet bevalt, wordt op sociale media gezegd: dat komt omdat De Graaf daar 
zit. Terwijl ik geen bestuursrechter ben. Je kunt weinig doen als mensen 
niet op grond van feiten willen oordelen. Maar het is natuurlijk niet 
goed. Het instituut moet je serieus nemen. Dat doen de meeste Kamerleden 
ook. Maar af en toe, denk aan het Urgenda-arrest van de Hoge Raad en de 
Shell-uitspraak, of de F-35-uitspraak van het Hof, zie je daar ook dat 
als de uitspraak niet bevalt, mensen geneigd zijn dat meteen politiek te 
duiden.

'Terwijl ze beter kunnen zeggen: 'Jammer, dit is niet de uitkomst die we 
hoopten. We moeten eens kijken of we de wet kunnen wijzigen.' Want dat 
zou het antwoord moeten zijn in een rechtsstaat. De rechter oordeelt op 
basis van het recht. Als de wetgever de uitspraak vervelend vindt, dan 
moet ze proberen de wet of de internationale verdragen te wijzigen. Dan 
gaat ook de rechter zich daarnaar voegen. Dat hoort bij de dialoog in de 
rechtsstaat.'


Dit kabinet wil dat wetten constitutioneel getoetst kunnen worden aan de 
Grondwet. Hoe staat u daarin?

'De meeste rechters, de hoogste rechters, zijn positief. Die vinden ook 
dat rechters moeten kunnen toetsen hoe wetten zich verhouden tot de 
Grondwet. Dat is prima, maar ik kan daar nog geen standpunt over 
innemen, omdat er nog geen grondwetswijzigingsvoorstel ter advisering 
ligt.

'En je moet er ook niet te veel van verwachten. Nederlandse rechters 
kunnen al heel goed toetsen of een wet zich wel verhoudt tot 
bijvoorbeeld het Europese verdrag voor de Rechten van de Mens, of het 
Europese handvest van de grondrechten.'


Voor welk probleem wordt dit dan een oplossing?

'Dat is een heel goede vraag. Ik denk dat het een gevoel is dat breed 
leeft. Waarom mag je Nederlandse wetten wel aan internationale verdragen 
toetsen, maar niet aan de eigen Grondwet? Maar of het in de praktijk een 
probleem oplost, valt zeer te bezien.'


Het kabinet onderzoekt ook of ze de Raad van State kan verzelfstandigen. 
De twee afdelingen advisering en de bestuursrechtspraak moeten uit 
elkaar. Daar bent u niet voor?

'Nee, de twee afdelingen zijn functioneel al onafhankelijk. Ik verzet me 
niet als je de twee afdelingen op nog meer afstand wilt zetten. Maar dat 
is wat anders dan de Raad van State, met 700 mensen, uit elkaar trekken. 
Dat worden hele moeilijke discussies, en dat leidt tot energieverlies, 
demotivatie en personeel dat weggaat. Terwijl Nederland juist voor hele 
grote maatschappelijke opgaven staat. Denk aan al die bouwplannen die 
komen, de energietransitie, de landbouw. Je wilt toch niet bij zo'n 
grote opgave dat het hele land nog langer op uitspraken van de hoogste 
rechter moet wachten?'


De parlementaire enquetecommissie fraudebeleid adviseerde ook om de Raad 
van State op te splitsen, omdat de situatie staatsrechtelijk onzuiver 
zou zijn.

De Graaf wordt cynisch: 'Het is staatsrechtelijk onzuiver, zegt iemand. 
Dat is interessant, zegt een commissie. Maar het is in andere landen 
exact zo geregeld. De Nederlandse situatie is zelfs getoetst door het 
Europees hof in Straatsburg bij het arrest Kleyn in 2005. Het hof heeft 
toen geoordeeld dat er geen enkele reden is te twijfelen aan de 
onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de bestuursrechtspraak als 
hoogste algemene bestuursrechter van het land.'


Dus in nette woorden zegt u dat het kul is, wat de commissie adviseerde?

'Nee, ik zeg alleen: ik snap de causale relatie niet.'

--------
(c) 2024 DPG Media B.V.