Politici knoeien met cijfers Brusselse wet- en regelgeving

[Dr. Marc-Alexander Fluks]

REPLY TO: D66 at nic.surfnet.nl

Bron:  NRC Handelsblad
Datum: 4 oktober 2004
URL:   http://www.nrc.nl/europa/artikel/1111039264811.html


Brussel dicteert maar weinig
----------------------------
Mark Bovens en Kutsal Yesilkagit

Anders dan vaak wordt gezegd, wordt niet 80 procent van de Nederlandse
regelgeving door 'Brussel' bepaald, maar ongeveer 23 procent. Uitgebreid
onderzoek laat zien dat de nationale lidstaten zelfs terrein terug lijken
te winnen op de EU, betogen Mark Bovens en Kutsal Yesilkagit.

Een bewering die voor waar wordt aangenomen en derhalve een eigen leven
gaat leiden – dat gebeurde in 1985 toen Jaques Delors bij de presentatie
van het Europese Witboek over de interne markt zei dat 80 procent van de
nationale regelgeving van de Europese Unie afkomstig was. Delors had het
alleen over de economische regelgeving en over de toekomst, maar in de
afgelopen decennia is zijn voorspelling een eigen leven gaan leiden en
zowel door wetenschappers als politici zonder aarzeling als feit aangenomen.
De Amsterdamse wethouder Mark van der Horst stelde (Opinie en Debat, 25
sept.) dat ons land eigenlijk geen wetgevingsjuristen meer nodig heeft
omdat ten minste 70 procent van alle regelgeving toch uit Brussel komt.

Niemand heeft de afgelopen jaren de moeite genomen om dat cijfer serieus
te onderzoeken. Zowel de voor- als de tegenstanders van de EU hadden er
namelijk belang bij om die 80 procent mythe in stand te houden. De
voorstanders omdat die 80 procent suggereert dat Europa 'best belangrijk'
is en de tegenstanders omdat de mythe hen helpt om de EU als een bedreiging
van de nationale autonomie af te schilderen.

Het ís natuurlijk ook erg lastig om precies vast te stellen hoe groot de
invloed van de EU op nationale wetten en regels is. De invloed verloopt via
verschillende kanalen, varierend van de rechtstreeks werkende verordeningen
tot vrijwillige afstemming van regels via de zogeheten methode van open
coordinatie. Een voorbeeld van dat laatste is de verklaring van Bologna,
die leidde tot de invoering van het bachelor-master stelsel in het hoger
onderwijs. Ook de Europese rechter heeft de afgelopen jaren met zijn
uitspraken menige wetswijziging in ons land afgedwongen, bijvoorbeeld op
het terrein van uitkeringen, pensioenen en rechtsbescherming.

De meest directe invloed op nationale regels heeft de EU via haar richt-
lijnen. Deze werken niet rechtstreeks en moeten door de wetgever in
nationale regels worden omgezet. Onlangs hebben Groningse onderzoekers
een studie uitgevoerd naar de productie van regels in ons land (NRC Han-
delsblad, 1 okt.). Daarbij is zijdelings ook gekeken naar de vraag hoeveel
wetten en regels (zoals algemene maatregelen van bestuur en ministeriele
regelingen) het gevolg zijn van omzetting van die Europese richtlijnen. De
onderzoekers De Jong en Herwijer komen uit op een gemiddelde van niet
meer dan 6 procent (met een uitschieter in 2003 van 16 procent).

Wie heeft nu gelijk Delors, Van der Horst of de Groningse onderzoekers? Of
misschien toch staatssecretaris Nicolai, die volhoudt dat het minstens 60
procent is?

Aan de universiteit van Utrecht loopt op dit moment een groot internationaal
project, waarin precies die vraag nader wordt onderzocht. Wij hebben alle
2.996 Europese richtlijnen die op 31 juli 2003 geldig waren, in kaart ge-
bracht. Vervolgens hebben we gekeken of die richtlijn daadwerkelijk leidde
tot invoering of aanpassing van een wet, een algemene maatregel van bestuur,
een ministeriele regeling of een verordening van een product- of bedrijf-
schap. Ten slotte keken we hoeveel regels op 31 juli 2003 daadwerkelijk van
kracht waren in Nederland. Zo kan met meer precisie worden vastgesteld welk
percentage van alle geldende regels op Europese richtlijnen valt terug te
voeren.

Het onderzoek is nog niet helemaal klaar, maar sommige uitkomsten zijn nu
al beschikbaar. Het zal geen verrassing zijn dat de wetgevingsjuristen op
het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij het meest door
Brussel worden beïnvloed: maar liefst 85 procent van alle wetten e
algemene maatregelen van bestuur hebben daar hun oorsprong in een Europese
richtlijn. Vervolgens komt Verkeer en Waterstaat met ruim 55 procent, VROM
met 35 procent, en WVS en EZ met ruim 30 procent. Het zijn stuk voor stuk
beleidsterreinen die vallen onder eerste pijler van de Europese Unie. De
ministeries die in hun regelgeving zeer weinig door Brussel worden bein-
vloed zijn Binnenlandse Zaken en Onderwijs (3 procent), Buitenlandse Zaken
(1 procent), Algemene Zaken en Defensie (0.6 procent).

Voor Nederland als geheel ligt het totaalcijfer voor wetten op 18 procent,
voor amvb's op 26 procent en voor wetten en amvb's samen op ruim 23 procent.
Wanneer we echter alleen kijken naar beleidsterreinen die binnen de eerste
pijler vallen - en Defensie, AZ, BZ, BZK en Justitie buitebeschouwing
laten - dan komen we op een percentage van 27 procent voor wetten afzonder-
lijk en 36 procent voor wetten en amvb's samen. Dat is beduidend meer dan
het Groningse onderzoek waar deze krant vrijdag over berichtte ('Discussie
over invloed EU op wetten'). Dat komt vooral omdat de Groningse onderzoekers
aannamen dat elke richtlijn tenminste een,maar ook niet meer dan een wijzi-
ging opleverde. In de praktijk blijken dat er veel meer te zijn. Een nieuwe
richtlijn leidt soms tot wijziging van tal van regels.

Hieronder valt ook een groot aantal ministeriele regelingen. Op dit moment
nemen zij in ons databestand met 1.341 stuks zo'n 40 procent van alle
uitvoeringsregelingen voor hun rekening. De impliciete aanname in het
Groningse onderzoek dat ministeriële regelingen uitsluitend van nationale
makelij zijn en dat de grote groei van dit instrument in Nederland een
indicatie is van een lage Europeaniseringsgraad van Nederlandse regelgeving,
is derhalve onjuist.

Wat zeggen deze percentages over de invloed van 'Brussel'? De cijfers
beduidend lager dan Delors voorspelde en andere politici in zijn kielzog
beweren. Onderzoeken in Engeland, Finland en Denemarken laten trouwens nog
veel lagere cijfers zien. Het lijkt dus wel mee te vallen met de invloed
van Brussel op de nationale wetgeving. Belangrijke beleidsterreinen, zoals
onderwijs, worden nog nauwelijks direct door de EU beroerd.

Staatssecretaris Nicolai heeft natuurlijk gelijk dat de EU ook op tal van
andere manieren het leven in Nederland beïnvloedt, via verordeningen,
rechterlijke uitspraken, en bijvoorbeeld via het beleid van de Europese
Centrale Bank. Interessant is echter dat het aantal geldende verordeningen
binnen de EU gestaag is gedaald (van 1.600 in 1986 tot net iets minder dan
800 in 2002) en dat de methode van 'open coordinatie', waarbij lidstaten
hun wetgevende autonomie behouden, aan populariteit wint. Het lijkt er op
dat de nationale staten bezig zijn om terrein terug te veroveren op de EU.

Wie in ieder geval geen gelijk heeft is de Amsterdamse wethouder Van der
Horst. Er zal nog jaren behoefte zijn aan Nederlandse wetgevingsjuristen,
want een ruime meerderheid van alle regels in ons land is gewoon van eigen
bodem.

--------
Mark Bovens en Kutsal Yesilkagit zijn als hoogleraar en universitair
docent verbonden aan de Utrechtse School voor Bestuurs- en
Organisatiewetenschap.

--------
(c) 2004 PCM

**********
Dit bericht is verzonden via de informele D66 discussielijst (D66 at nic.surfnet.nl).
Aanmelden: stuur een email naar LISTSERV at nic.surfnet.nl met in het tekstveld alleen: SUBSCRIBE D66 uwvoornaam uwachternaam
Afmelden: stuur een email naar LISTSERV at nic.surfnet.nl met in het tekstveld alleen: SIGNOFF D66
Het on-line archief is te vinden op: http://listserv.surfnet.nl/archives/d66.html
**********