Wat je maar creatief noemt! Over het voorstel van Ad Melkert

[Herman Beun]

Laurens Jan Brinkhorst schreef:

> Over het Ad Melkert voorstel voor een Europese Senaat van nationale
> parlementariërs.
>
> Melkert, fractievoorzitter van de PvdA, heeft een oud-gaullistisch
> voorstel uit de sloot gehaald en dit gepresenteerd als staatkundige
> vernieuwing. Dit idee is al eerder door het Franse parlement opnieuw
> voorgelegd tijdens de IGC onderhandelingen en van alle kanten
> (intergouvernmentalisten en federalisten) afgeschoten. En terecht!

Tjonge zeg: oud-gaullistisch, het Franse parlement, van alle kanten
afgeschoten... de anti-Franse onderbuik wordt hier niet ontzien; het
lijkt wel nationalistische retoriek.

> Bezwaren: - het zou de besluitvorming compliceren: naast de
> Ministerraad die nationale belangen behartigt en dus al een soort
> Europese Senaat is, wordt hiermee een nieuw forum van nationale
> vertegenwoordiging ingevoerd. Hoe verhoudt deze zich tot de 'eerste'
> Europese Senaat?

Wat mij betreft wordt die "eerste" Europese "senaat" zo snel mogelijk
opgeheven. Het meest ondemocratische instituut van de Europese Unie is
niet de Commissie of het helaas nog onvolwassen Parlement, maar de Raad
van Ministers (en Regeringsleiders). De Raad, die achter gesloten
deuren vergadert, uitslagen van stemmingen niet publiceert,
besluitvorming overlaat aan de ambtenaren van CoRePer, parlementen en
pers geen informatie verschaft, kortom, als wetgevend orgaan alle
regels van de moderne democratie schendt, en die het machtigste
instituut van de EU is.

Als iemand begint over een Europese senaat dan denk ik dus aan een
instituut dat de huidige Raad van Ministers vervangt. Nu begrijp ik ook
wel dat daar een verdragsverandering voor nodig zou zijn, en dat de
tussen-oplossing van Melkert dus inhoudt dat er (tijdelijk) een
instituut bij komt zonder formele zeggenschap. De vraag is of dat erg
is. Een officiëel ingestelde senaat (gedacht kan worden aan een
uitbreiding en formalisering van het reeds bestaande overlegorgaan
COSAC, de Conference of European Affairs Committees of the Parliaments
of the European Union), die bestaat uit rechtstreeks gekozenen en die
in het openbaar vergadert en beslissingen neemt, maakt op die gronden
alleen al meer aanspraak op moreel gezag dan de Raad van Ministers ooit
kan doen.

Als zo'n senaat, als verlengstuk van de nationale parlementen, over een
bepaalde kwestie een duidelijke uitspraak doet en de Raad van Ministers
legt die naast zich neer, dan zal ze gedwongen zijn om tenminste
duidelijk uit te leggen wat de democratische gronden zijn waarop ze dat
doet. Dat is winst. Geleidelijk aan kan de senaat zo aan invloed
winnen, de Raad van Ministers overvleugelen en uiteindelijk overbodig
maken. Toen het EP nog wat minder een plek was waar zittende politici
elkaar een comfortabele oude-dagsvoorziening probeerden te bezorgen
gebruikte het ook zijn beperkte bevoegdheden zo effectief mogelijk om
op meer terreinen invloed af te dwingen.

Terecht betoogt het Vlugschrift-artikel dat hiermee een element van
gewoonterecht in de EU geïntroduceerd wordt, wat het voorstel overigens
tamelijk on-Frans maakt. Zuiver gaullistisch is het ook al niet: de
generaal zelf had nogal een afkeer van parlementen, die in zijn ogen de
volkswil eerder vervormden dan er een afspiegeling van te zijn, en
geloofde meer in het persoonlijke mandaat van de direct gekozen
president gecombineerd met referenda. Vanuit die optiek zou een
versterking van de positie van de Raad logischer zijn dan het voorstel
van Melkert.

Kortom, ik vind de argumenten van Laurens Jan niet overtuigend. Het
door hem gepresenteerde alternatief bevat bovendien weinig of geen
nieuws ten opzichte van de huidige situatie, en is wat mij betreft, met
een uitbreidende en meer taken naar zich toe trekkende EU, een recept
voor rampspoed. Ik kom daar straks op terug.

> - representativiteit: hoe wordt die Senaat samengesteld? Worden de
> leden gekozen of benoemd? Volgens welke verdeelsleutel? Als de leden
> gekozen worden, wordt er als het ware een tweede Europees Parlement
> gecreëerd dus een doublure geschapen die nergens to dient.

Het gaat in eerste instantie om nationale parlementariërs, zij worden
dus niet gekozen in de functie van senaatslid, maar benoemd door hun
eigen parlement. Het Deense parlement heeft al lang zo'n vaste
commissie voor Europese zaken, die de Deense ministers in de Raad zo
effectief mogelijk controleert en hen meestal met een expliciet
geformuleerd mandaat op pad stuurt. In die zin zouden de Nederlandse
senatoren die namens de TK naar de EU gestuurd worden enigszins
vergelijkbaar zijn met een vaste Kamercommissie als voor bijvoorbeeld
justitie of defensie.

Het mooie is echter dat niets in de weg staat dat individuele landen
hun senatoren wel via rechtstreekse verkiezingen door het volk laten
aanwijzen. Ieder land kan zelf kiezen welke manier van nationale
vertegenwoordiging het beste past bij zijn politieke traditie; waarom
zou dat immers centraal moeten worden vastgelegd?

> - democratie: in Europa is toch al weinig democratisch inzicht. Dit
> voorstel maakt het nog ingewikkelder.

Wat heet ingewikkelder, de huidige situatie is gewoon niet
democratisch. Moeten we dat dan maar handhaven omdat het zo eenvoudig
is? Volgens mij komt veel van de huidige onduidelijkheid juist voort
uit het feit dat door het media-luwe optreden van de Raad niemand in de
gaten heeft dat dat de belangrijkste machtsfactor in de EU is, en dat
de nationale parlementen die moeten controleren. Zo'n senaat zou daar
eerder meer, dan minder duidelijkheid in brengen.

> Een heldere lijn voor democratische verantwoording is:
>
> 1. Europese democratie bestaat uit controle via het gekozen Europees
> Parlement daar waar de Raad met gekwalificeerde meerderheid besluit
> en via de nationale parlementen daar waar de Raad met unanimiteit
> besluit.
>
> 2. Nationale ministers leggen verantwoording af aan hun nationale
> parlement en de Europese Commissie legt verantwoording af aan het
> Europees Parlement.

Het recept voor rampspoed. Ten eerste: het bevat niets nieuws, en zal
dus ook niet leiden tot een versteviging van de wassen neus die
Europese democratie op dit moment is, terwijl daar op dit moment heel
duidelijk wel behoefte aan bestaat. De kern van het probleem, het
ontbreken van controle-mogelijkheden van de burger over de Raad, wordt
hiermee niet aangepakt.

Inmiddels komt 30% van de wetgeving in Nederland uit de EU. Daarover
heeft de TK vrijwel niets te zeggen. Het enige wat de TK kan doen, voor
zover ze van tevoren al weet wat er in de Raad op de agenda staat, is
de betreffende Nederlandse minister te vragen op een bepaalde manier te
stemmen. Garanties zijn er echter niet. Of de minister voldoende zijn
best doet om de Raad van het standpunt van de Nederlandse Tweede Kamer
te overtuigen blijft in het ongewisse: de beraadslagingen van de Raad
zijn immers geheim. De Kamer heeft ook geen middelen om de minister te
dwingen een bepaald standpunt in te nemen: zolang de Kamer niet met een
kanon op een (relatieve) mug wil schieten en een kabinetscrisis
veroorzaken, kan de minister een Kamerstandpunt zonder problemen naast
zich neerleggen. Waar voor de besluitvorming in de Raad unanimiteit
vereist is, betekent een 'nee' van een minister bovendien meteen dat
hij het besluit ook vetoot. Voor de regering van een klein land is een
veto een zwaar besluit dat grote gevolgen kan hebben, en zij zal daar
dan ook voor terugschrikken. Wie alleen maar een kanon heeft en geen
pantoffel of oude krant, die zal het vliegenmeppen immers wel laten. De
ervaring leert ook dat zo'n veto er nooit komt: de bevolking van
Denemarken moest het veto tegen de eerste versie van het verdrag van
Maastricht zelf uitspreken in een referendum, de regering had dat
kennelijk niet aangedurfd.

Die verantwoording aan het nationale parlement is dus gewoon onzin. Een
zoethoudertje voor argeloze burgers, meer niet.

Voor de duidelijkheid, we hebben het hier wel over wetgeving: de Tweede
Kamer en de Nederlandse staat zijn verplicht besluiten van de EU uit te
voeren. In Nederland en alle andere democratische landen is wetgeving
echter de taak van een rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging. In
de EU niet: afgezien van de Franse president (als de regeringsleiders
mee doen) heeft in de Raad niemand een mandaat van de kiezer (vooral
niet waar het Raadswerk veelvuldig wordt overgelaten aan ambtenaren).
Het is zelfs erger. In Nederland en alle andere democratische landen
geldt, indachtig de principes van Montesquieu, een scheiding der
machten: de regering wordt gecontroleerd door het volk of zijn
vertegenwoordiging. In de EU is het omgekeerd en worden de machten weer
door elkaar gemengd: regeringsvertegenwoordigers kunnen in de Raad
wetten aannemen waar hun parlementen vervolgens aan gebonden zijn.

Er is nog een element dat volledig ontbreekt in het model van Laurens
Jan: bescherming van de subsidiariteit. Dat is ook een van de grootste
problemen die ik ermee heb. Het subsidiariteitsprincipe zegt dat
besluiten op een zo laag mogelijk niveau genomen moeten worden. Met
name in een democratie is het verdelen van bevoegdheden over de
verschillende staatsniveaus een puur politieke afweging die het beste
rechtstreeks door de burger zelf (of tenminste in nauw contact met hem)
genomen kan worden. Het gaat hier immers om de vraag op wat voor manier
de onderlinge solidariteit van burgers verdeeld is. Zou bijvoorbeeld de
verdeling van werkloosheidsuitkeringen nu voortaan door de EU
geschieden, dan zou dat in Nederland ongetwijfeld tot flink gemor
leiden (of erger) omdat "de Nederlanders" zich niet voldoende
verantwoordelijk voelen voor bijvoorbeeld de Griekse of Spaanse
werkloosheid. Daaraan voorbij gaan is spelen met vuur: het ondermijnt
het draagvlak voor en het vertrouwen in de overheid, en uiteindelijk de
gehele samenleving.

Iedere organisatie, dus ook een staat of de EU, heeft echter de neiging
om dingen naar zich toe te trekken. Als je dus hecht aan subsidiariteit
moet je tegen die centraliserende tendens een goede bescherming
inbouwen. Normaal in een federatie heeft de senaat de taak om er op toe
te zien dat niet onnodig veel besluitvorming naar het federale niveau
verschuift. In de EU zou de Raad die taak dus moeten hebben, maar omdat
het een orgaan is van regeringen, zonder goede controlemogelijkheden,
is hij voor zo'n politieke afweging gewoon niet geschikt. In feite
biedt de constructie van de EU regeringen twee wegen om hun beleid
erdoor te krijgen: rechtstreeks via het eigen parlement, of indirect
via de EU. Wat eenmaal via de EU loopt zal daar niet snel meer vandaan
komen: in decentralisatie van bevoegdheden (anders dan van uitvoering)
voorzien nieuwe verdragen meestal niet. Het resultaat zal zijn dat het
nationale parlement steeds verder buitenspel wordt gezet, en steeds
meer beleid via het EU-niveau loopt. Weg subsidiariteit!

Wie denkt dat het allemaal wel zal meevallen moet eens kijken naar
Duitsland, waar het model van Laurens Jan al in praktijk gebracht is,
met dien verstande dat de Duitse Bundesrat i.t.t. de EU-Raad al wel in
volledige openheid vergadert. Kurt Sontheimer ('Grundzüge des
politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland', Piper, München,
1984) geeft een beschrijving die wel erg aan de EU doet denken, maar
van geruststellende beweringen over controle door de nationale
parlementen weinig heel laat:

[Na een afweging tussen een senaat of een raad als vertegenwoordiging
van de Länder:] "Man entschied sich für die Tradition, das heißt, der
Bundesrat repräsentiert die Länderinteressen beim Bund durch ernannte,
nicht gewählte Regierungsvertreter. Dementsprechend fungiert die
Ländervertretung im Prozeß der staatlichen Willensbildung vornehmlich
als ein Instrument der Exekutive und der Bürokratie, nicht jedoch als
ein zusätzliches Organ der demokratischen Willensbildung." (p. 248)

Ondanks de goede bedoelingen om een evenwicht (subsidiariteit) te
creëren tussen het bonds- en het landsniveau, laat het resultaat zich
dan ook raden: "Faktisch ist die im Grundgesetz zwischen Bund und
Ländern geteilte Gesetzgebungskompetenz heute weitgehend beim Bund
konzentriert, die Länderparlamenten sind als Legislativen ziemlich
bedeutungslos geworden." (p. 249)

"Man wird also in den elf deutschen Bundesländern kaum mehr wirkliche
staatliche Individualitäten erkennen können." (p. 250)

Nog meer parallellen met de EU: de regeringen van de Länder coördineren
hun beleid door regelmatig conferenties van vakministers en
regeringsleiders te houden (vgl. de EU Raad van Ministers en de IGC).
"Die Beschlüsse dieser Fachministerkonferenzen, [...] können zwar
formal die Länderparlamenten nicht binden, schränken jedoch den Rest
von Parlamentssouveränität, der den deutschen Landtagen verblieben ist,
noch weiter ein." (p. 252)

"Der praktizierte Föderalismus ist vorwiegend eine Angelegenheit der
Bürokraten und entzieht sich größtenteils der parlamentarischen
Kontrolle."

Wie dus kiest voor handhaving van de Raad van Ministers in de EU, kiest
daarmee voor het Duitse model, inclusief het steeds onbeduidender maken
van de nationale parlementen én het verloren gaan van de politieke en
culturele verschillen tussen de lidstaten. In Duitsland heeft dit,
afgezien van een aanzienlijk cultureel verlies, weliswaar niet geleid
tot grote rampen. Maar daar sprak men al dezelfde taal en had men
bovendien al een lange geschiedenis als bondsstaat en (onder de Nazis)
als eenheidsstaat achter de rug. Europa is een heel ander verhaal. Wie
werkelijk kiest voor een Europese eenheidsworst is niet goed snik.
Niemand wil dat daarom ook, maar de koers die hier wordt ingeslagen
leidt er wel naar toe. Ik vind dat onbegrijpelijk.

> Aan achterhaalde nationalistische modellen die de Europese en
> nationale besluitvorming alleen maar bemoelijken hebben we niets.

"Nationalistisch". Met dat woord wordt altijd weer geschermd zodra
iemand het waagt de onnavolgbare caprices van de Brusselse dieux van
vraagtekens te voorzien. Het gaat hier echter niet om "nationalisme",
maar om subsidiariteit en democratie! Hoe laag moeten de
verkiezingsopkomsten nog worden om dat eens een keer tot de
Straatsburgse burelen te laten doordringen...

Nog een ding, en dan hou ik op: D66 is voorstander van directe
verkiezing van de "regeringsleiders" op alle staatsniveaus: de
burgemeester, de commissaris van de koningin, de minister-president...
Volgens het EP-verkiezingsmanifest (waarover we komend weekeinde gaan
stemmen) willen we echter dat de voorzitter van de Europese Commissie
niet door de kiezer, maar door het EP wordt aangewezen. Wie kan mij
deze merkwaardige denkkronkel uitleggen?

> Staatskundige vernieuwing? Het mocht wat!

Dat blijkt.

Herman

-------------------------------------------------------------
Herman Beun              Arnhem, Gelderland, Nederland, EU
CHBeun at worldonline.nl    http://home.worldonline.nl/~chbeun/
-------------------------------------------------------------
Opschudding in D66: http://welcome.to/opschudding
-------------------------------------------------------------
Representative democracy is a contradiction in 4 year terms
-------------------------------------------------------------